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从“法苏”到“仿美”,中国农业路在何方
2014年08月18日 13:59 来源:中国发展观察 作者:刘奇 字号

内容摘要:摘要:三农问题的核心是农民问题,农民问题的核心是赋权问题。如果只靠政府一厢情愿的设计和强制,中国农业就可能走上邪路。

关键词:中国农业;农民;公社;人民公社;土地

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  摘要:三农问题的核心是农民问题,农民问题的核心是赋权问题。纵观30多年的农村改革历程,所有经验都是草根阶层的创造,这些创造只是需要去发现、认可、总结、升华和推广,然后合法化。农业亦如此。如果只靠政府一厢情愿的设计和强制,中国农业就可能走上邪路。

  三农问题的核心是农民问题,农民问题的核心是赋权问题。改革开放以来,中国农民逐步摆脱了“权力贫困”的尴尬,各项合法权益陆续得到保障。时至今日,本来不成问题的“经营方式选择权”却成了迫在眉睫的大问题,这是事关农业成败的根本。

  前车之鉴:效法苏联的集体农庄,人民公社的历史教训惨痛

  新中国建立之初,社会进步显著,生产力长足发展,但超英赶美、跑步进入共产主义的激情不断膨胀,由互助组初级社再到高级社,把公有制的实现形式简单化为规模化。1958年开始,效法苏联集体农庄的人民公社运动以疾风暴雨般的方式在全国推广,不仅脱离了农村生产力水平的实际状况,而且违背了农民自愿的原则,盲目追求速度和规模,给农业和农民造成了严重损失,国民经济濒于崩溃的边缘。1962年以后,人民公社作为一种制度和组织形式在农村固定下来,在20余年里对农村乃至整个中国社会产生了深远的影响。

  人民公社的特点是“一大二公”。 所谓大:一是规模大。公社由几个、几十个甚至上百个原来的高级社合并而成,比原来的农业社大几倍甚至几十倍。全国平均28.5个高级农业社合成一个人民公社,大部分地区一社都在4000户以上,有的公社户数超过两万。被认为是全国第一个公社的河南省遂平县嵖岈山卫星人民公社,1958年4月20日由嵖岈山附近27个高级社合并而成,共有6566户30113人。二是经营管理范围大。人民公社从一开始就是农林牧副渔全面发展,到六十年代又向工业发展,而且兼管所辖区域内的工农商学兵等各个领域,是一个名副其实的全能的政治经济实体。所谓公:一是人民公社已与农村基层政权组织合而为一,即政社合一。在生产组织上,全社统一生产,集中劳动,统一核算,统一分配。二是实行公社一级所有制,把所属各农业社和社员的几乎全部生产资料征集为公社所有。与大公社管理范围和职能扩大相对应的,是公社公有制成分增加,生产资料归公社所有,商业、信用、邮电等企事业由公社统辖,公社还用“平调”各生产队的生产资料,创办了一批直属公社的企事业。社员拥有的私有财产很少,公社要求社员“交出全部自留地,并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”。三是在分配、流通、生产管理等领域中推行了一系列诸如“生活集体化、行动战斗化、组织军事化”等制度与措施。在“大”与“公”相结合的人民公社所有制中,“大”中已包含了“公”的成分;而“公”又自然扩展着“大”的范围,两者相互依存、相互扩展和提高。

  政社合一的管理体制是大公社的另一个显著特点。没有政社合一作保障,大公社所有制的建立与维系是难以想象的。公社所有权与政府在乡村中的基层政权是完全重合的,因而公社所有制成了同级行政权的重要内容和附属物。在这样的体制下,公社所有制构成了政社合一的重要基础,而政社合一又保障和强化了公社的所有制。公社体制中所有权对行政权的严重依附,就使得行政权对经济生活的干预成为理所当然和顺理成章的了。其所以能在较长时间内勉强维持,只能仰仗行政力量的强制和保障。人民公社时期,一直存在着的“共产风”、浮夸风、命令风、干部特殊化风、对生产瞎指挥风等五风绵延不绝、屡禁不止的制度根源就在于此。所以,政社合一是公社制度得以维持的支柱,有力、健全、发达的行政体系是公社制度的命脉所系。

  远远超过我国农村生产力水平的“一大二公”的公社所有制,其建立的主要动力来自于行政权力的鼓动与强制。人为促成的公社制度既违背了经济规律,又束缚了农民的思想和行为,剥夺了农民的选择权,扼杀了农民的创造精神,难以调动基层和农民的生产积极性,必然遭到社会发展规律的惩罚,直接后果是农业生产的大衰退和严重饥荒。1959年全国粮食产量只有1700亿公斤,降至1954年的水平;1960年粮食产量1435亿公斤,比1951年还少2亿公斤。人均粮食消费由1957年的203公斤降到1960年的163.5公斤,减少19.4%,其中农村人均消费量下降23.4%。直到改革开放以后,农民终于有了经营方式的选择权,十多亿中国人由此才真正斩断了沿袭几千年不得温饱的代际传递。农业有了剩余,乡镇企业勃兴,进而激发了城市国有企业改革,由此确立了社会主义市场经济的基础构架。

  现实困境:仿效美国的家庭农场,一味贪大的经营方式暗藏危机

  法苏的恶果余悸尚存,仿美的热浪又高潮迭起。今天一些地方、一些人总以为自己比农民更聪明,比农民更高明,以极大的热情引入美国平均3500亩的“家庭农场”种植模式,采取动员、诱导甚至强迫的办法推行大规模土地流转。家庭农场不是新鲜事物,我国自家庭承包以来,都符合主要劳动力为家庭成员、主要收入来自农业的家庭农场要件,只不过与美国相比,农场有大有小,但大小都是农场。我们也有世界一流的现代化农场,黑龙江农场1.6万亩稻田用激光水平仪整成一个水平面,全部机械化耕种收,是世界顶级的现代化农业,但对于中国广大农村而言,只能适度规模化。可见假借美国“家庭农场”这一概念,醉翁之意不在酒,而在于背后隐藏着的“大规模”经营方式。在这种背景下,农村土地流转问题成为全社会普遍关注的热点焦点,热炒的背后存在着明显的认识误区、行为偏差和利益诱导。一是在思想认识上,将加快土地流转作为推进城市化的重要路径,把土地规模经营等同于建设现代农业。一些人根据“富裕农民就是减少农民”的大前提,从宏观的、理论的和逻辑的角度推理,得出“必须大搞规模化经营把农民挤出土地来适应城镇化进程”的结论。城镇化进程有其自身的客观规律,一般都要经历城市二、三产业发展、农民变市民和土地用途转移三个过程,而且三个过程只能按次序依次推进,不能颠倒。那种强调用加快土地流转来推进城镇化进程,是凭主观意愿的人为干预,是反经济规律的发展路径,必须审慎对待。二是在行为方式上,延袭“大一统”与“军事化”的工作方法,片面追求政绩。随着改革开放的不断深入和市场化的迅速推进,政府的职能从计划经济下的“全能型”向市场经济下的“效能型”转变。但中国长期以来形成的“大一统”思想惯性依然在暗中作祟,加上由革命党向执政党角色转换的不彻底,一些领导往往热衷于延袭使用军事化、集团化的领导方式管理农业,“好大喜功造政绩,锦上添花垒大户”的工作套路长期泛滥,喜欢搞大兵团作战,导致不少地方运用军事化的行政手段强力推进土地规模化,动辄就搞“万亩规划”、“千亩大棚”,强制性地在大片土地上种植同一种农作物,搞锦上添花,树形象工程。有的地方土地流转不顾群众的意愿和利益,片面强调受让方的利益,采取行政命令的方式,搞硬性捏合或强制收回农户承包地“垒大户”。三是在利益诱导下,通过土地流转实现“以乡养城”和“以地生财”。土地的非农用途与农业用途之间存在着巨大的利益差,正是靠这种土地价值差,支撑了城市经济的高速发展。随着城镇非农建设用地实行市场化出让,土地出让价格大幅上升,但向农民集体征用土地的补偿标准仍处于很低的水平,土地出让的价格远远高于对农民的补偿。这是新的历史阶段的“以乡养城”新形式,是政府“以地生财”筹集城镇建设资金的主要途径,也是农民利益流失最严重的一条渠道。

  中国农村土地流转应分三个层面:第一个层面,需要靠行政力量推动的,我们称之为“行政流”。即把一户不足十亩的承包地分散的七八块,怎样合成一块。这是一家一户办不了、也办不好的事情,必须依靠集体组织统一行动,当年靠行政力量细分,今天还应靠行政力量整合,在此基础上完成确权登记颁证。这方面,安徽蒙城、河南民权等地都有很多成功经验。第二个层面,需要市场推动的,我们称之为“市场流”。在完成“一块田”行政整合、做好确权登记颁证的背景下,是合作、是入股、还是出租,由农民按市场规律自由选择。政府只应做好服务,不可强行干预。第三个层面,需要法律推动的,我们称之为“法律流”。如抵押、担保、买卖是现行法律不允许的,必须在国家修改宪法、土地管理法、物权法、担保法等相关法律的前提下,才能依法流转。当前各地政府应充分理解中央土地流转的初衷,充分尊重农民的选择。首先应做的是抓好“行政流”,做实“一块田”,不应只紧盯着“大规模”的企业规模化,而不屑于“小规模”的家庭规模化,过分热情地插手“市场流”和“法律流”,使该做的没做好,不该做的做过了头。“行政流”是“市场流”和“法律流”的基础,只有做好“行政流”,才能顺畅推进“市场流”和“法律流”,不然将遗患无穷。同时,在土地流转过程中,必须处理好几个问题:一是不能不顾中国的现实,违背经济规律。土地流转与工业化和城镇化水平、农业生产率水平、农民自身综合素质、资本进入农业的速度等相关联。二是不能让外力挤压推进流转。让“依法自愿有偿”真正落到实处,尤其要杜绝为了政绩强迫或诱骗农民流转土地的行为。三是不能剥夺农民的发展权。保障出让土地农民有租赁收益、土地资源利用率提高的收益、务工就业的收益和“项目、基地+农户”的产业增收的收益,留给农民分享利益增长的“活口子”。四是不能为子孙后代留下矛盾和隐患。既要解决如何“流得动”的问题,更要解决好如何“流得对”、“流得顺”、“流得稳”的问题。五是不能让征地制度“打折”、“缩水”。警惕耕地占补平衡的“数字游戏”,建立耕地占补中的综合效益评估与补偿机制和易地补充耕地的粮食生产考核机制。

  从“法苏”到“仿美”,只愿高昂着头颅,邯郸学步,不愿看一眼脚下的土地。农业的主体必须是农民,任何人从事农业生产经营都不能取得效益最大化,政府(如大公社、生产队等)不行,企业也不例外。推行土地流转,推动大资本下乡,让企业代替农民生产经营,其结果只能是使农民成为农产品基地“大生产车间”的“工人”。农业是一个“活”的产业,从种到收一条龙,种好管好收好必须一竿子插到底,需要像养孩子一样的高度责任心,是个良心活,这是任何组织都无法做到的。再说,农民长期只是被动地听从企业安排从事单项或单一环节的生产,经营管理知识只能是一片盲区,长此以往,将成为农业经营管理的局外人。大资本下乡兼并土地却不会持续在土地上种粮食,在人多地少的中国,100个人的地给1个人种,其余99人到哪里去,去干什么。在城市吸纳能力还很有限,2.6亿农民工还处于两栖状态的背景下,再把大批农民挤出土地,农民失地后进城,进城后失业再返乡。失地农民成为流民,进城、返乡、再进城、再返乡将是一个漫长的历史过程,也是一个天大的社会问题。况且,“大而粗”的企业经营比起“小而精”的家庭经营,效率和效益却相对要低,这是古今中外农业经营无数实践的明证。以1970年的日本和美国为例,美国每个男劳动力平均耕种2475亩土地,日本则为30亩,每个劳动力的产量是日本的十倍,但其单位土地的产量仅为日本的十分之一,美国拼的是土地优势。而中国和日本相似,没有土地优势,只有劳动力优势,只能在充分发挥劳动力优势上做文章。眼下,政府支持的龙头企业主要靠各项优惠政策获取比小农户好的效益,这是经济逻辑的扭曲,而不是经济学的“最佳资源配置”。

  美国农业的逻辑目标是追求劳动力产出最大化,中国农业的逻辑目标是追求土地产出的最大化,以人少地多的美国模式移植想象,解决中国人多地少的现实问题,带来的只能是亦如效法苏联的折腾后果。当年菲律宾仿效美国的大规模农场,让工商资本大举到农村圈地,使大量农民流落城市无业可就,即满世界打工,造就了“菲佣”这张世界名片。时移世易,我们今天如果也打造出一张“华佣”名片(以农村5亿多劳动力平均受教育时间仅7年多的水平,只能为“佣”),那将是民族的悲哀,国家的耻辱。当前这种大规模集中土地的现象已经伤害了一些农民的感情,曾经参加过建国初期土地改革的老农民很忧伤地说:60多年前,干部带领我们打倒地主,跟我们很亲;60年多年后,干部甩开我们培植大户,跟大户很亲,我们这一辈子真的活得很糊涂。

  发展道路:赋予农民充分的自主权,走一条适合国情民意的现代农业之路

  纵观30多年的农村改革历程,所有经验都是草根阶层的创造,这些创造只是需要去发现、认可、总结、升华和推广,然后合法化。农业亦如此。如果只靠政府一厢情愿的设计和强制,中国农业就可能走上邪路。因此,中国农业应该、也必须跳出“东施效颦”的怪圈,因国制宜,发掘传统农业精华,借鉴现代农业经验,真正把经营方式的选择权交给农民,充分激活农民的热情和创造力,用“历史的耐心”走好自己脚下已经生成的道路。

  “小而精”的家庭经营是中国农业几千年长盛不衰的成功基础。农业生产相对于工业生产,具有不可搬移,不可倒序,不可间断,是活的生命体,必须遵循自然再生产和经济再生产两个规律,生产的成果只能最终显现等特点,因此,规模过大则监督成本会高到无法承受。家庭是无与伦比的最佳利益共同体,只有以家庭为经营单位,才会实现成本最小化,效益最大化。农业部钱克明等研究认为,当下中国家庭经营的适度规模为南方30-60亩、北方60-120亩。中国有2.3亿承包土地的农户,尽管近些年大力推进土地流转,但目前参与流转的农户仅占20%多,尚有2亿左右的农户耕种自己的承包地,小农户在一个相当长的历史时期仍将是中国农业的经营主体。日本2公顷以上的农户仅占15%,是“小而精”的家庭经营实现农业现代化最成功的典型。

  现代农业是相对于只在一产中做文章的传统农业提出的概念,现代农业是包括农村的一、二、三产业和上、中、下游产业链之间相互联动而形成的完整产业体系。当前,我国农村现货农业产业链条中以农产品为原料的加工业和为农业服务的服务业占比过低,当务之急是要大力发展农村二三产业,培育农产品加工业和农村服务业,加快构建现代农业产业体系。有人误把现代农业等同于土地规模化经营,这是十分片面的盲人摸象。第一,土地规模经营还只是在一产上做文章,只属于现代农业体系中一产的部分。第二,从日本、韩国和我国台湾的农业发展道路看,在小规模经营的基础上也完全能够建立起发达的现代农业。日本户均耕种面积只有1.5公顷,与美国户均耕种200公顷以上、欧盟国家20-30公顷相比,属于典型的小规模经营,但是日本农业却实现高度现代化,农业机械化、单位耕地的化肥使用量等多项反映农业现代化的指标均超过欧美。有趣的是,1957年,王震率团考察日本农业,成功引进了手扶拖拉机并加以仿造,提高了中国农民的机械化程度,非常成功。第三,世界各国的农业经济学家经过大量实证研究表明,中国农业生产并不存在明显的规模经济效益,农场规模与单产之间不存在正比关系。也就是说,土地的经营规模和土地的产出率没有关系,只和劳动生产率成正比。中国以占世界十分之一的耕地,生产出占世界五分之一粮食,养活了占世界五分之一的人口,就是最好的证明。对于中国这样一个人多地少的国家,不能片面追求经营规模,应以追求土地产出率为首选目标。现代农业需要规模化,但在规模化问题大有文章可做的是产业布局的规律化以及组织服务、产业链条和适合工厂化生产的种养业等方面的规范化。比如近年来全国农机大流动,农业部每年组织约50万台收割机自南向北依次推进,使我国90%的农作物实现了机械化收割。这是最成功的规律化服务典型。在坚持家庭承包经营基础上,努力构建以公共服务为主导、合作服务为基础、市场服务为主体的服务体系,提高农业服务的规模化水平,应是中国特色的现代农业之路。中国的现代农业绝不是欧美化的现代农业。否则,我们的基本经营制度就无法坚持,根基就会动摇。

  农民是中国农业的主导力量。主体现代化是农业现代化的关键。诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为,传统农业的要素配置已是最佳状态,迄今为止,还没有谁发现传统农业要素配置出了什么毛病。但为什么高效率会产生低效益,根本在于传统农业各要素没有注入现代元素,而诸要素中首先是劳动力的现代意识缺乏。农民有了现代意识,就有了现代需求;有了现代需求,就会拉动市场提供现代供给;有了现代供给,农民就有了现代能力;有了现代能力,就会产生现代效益,从而实现现代目标。在农业生产诸要素中,只有作为主体的人现代化了,其他要素才能在人的作用下注入现代元素;人不现代化,其他要素就现代不起来,即便现代了,也发挥不了现代作用,产生不了现代效益。推进农业现代化需要一支稳定的、高素质的职业化农民队伍,当前应切实抓好三件大事:一是培养和积累农村人才。大力实施农村教育优先发展战略,统筹人才资源配置。改善农村基础教育的办学条件,提高农村教师待遇,建立健全多元化的办学模式,大力推进优质教育资源的城乡互动,强化农村基础教育。增加公共财政投入,按照“面向农村、面向农民、面向农业”的原则,多形式、多途径、多体制地发展农村职业教育。通过制度建设和政策引导,开通城乡人才双向流通渠道,使农村以优惠政策聚集人才,以优美环境吸引人才,以优厚待遇留住人才。国家拟将600多所高等本科院校改为职业院校,这一战略调整十分符合中国实际。印度一万多个教育机构,80%以上都是培养技能型人才。中国还应在教育理念上针对农村做出另外一个调整,即改“精英教育模式”为“生成教育模式”,不要让农村孩子千军万马都去过一条独木桥,应因地制宜教会适合自身生存与发展的一项技能。二是培育和壮大农民组织。通过消除制度性障碍、加大扶持力度、进一步强化服务等途径,放手发展农民组织,引导农民合作起来,真正实现从“组织农民”向“农民组织”这一质的飞跃,努力构建与市场、社会各司其职、互相配合、相互制衡的多元治理结构。三是引导农民找准自己的职业定位。充分运用政策的调控手段,正确把握舆论导向,引导农民根据自身素质和实际需求,理性地流动,按照人尽其才的原则,“让农民不当农民——扎根城市当市民” ,“让农民当好农民——专心做好职业化农民”,“让农民兼当农民——边种地边就近务工”,帮助他们在职业分化中做出当农民还是当工人的理性选择,逐步培养一大批懂技术、会经营、善管理的新型职业化农民。

  政府种不好地,企业同样也种不好地,种地的只能是深深扎根于那片土地的农民。没有谁比农民更了解自己,没有谁比农民更懂得自己的选择,也没有谁比农民对自己更负责任。我们决不应该看到这样一种现象:从建设现代农业的良好愿望出发,精心设计出一套强力推进的制度,切实起到损害农民利益的效果。当下,交给农民选择权远比诱导农民走什么路更为重要。教训犹在,前鉴不远,确保农民选择经营方式的自主权是中国农业不走邪路的根本出路。

  作者单位:安徽省人民政府

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