作者简介：黄小钫，中国人民大学国际关系学院2006级博士研究生。（北京 100872）

　　内容提要：老区是中国共产党和中国革命的摇篮，它为中国共产党和中国革命的发展壮大作出了巨大贡献。新中国成立后，中共中央采取了一系列政策和措施，以有效解决老区的发展问题。本文系统地梳理了50多年来中共中央对老区的政策演变，在此基础上总结了老区治理的经验，并针对其存在的问题提出相关对策。

　　The old base areas are the cradle of the CPC and the Chinese revolution and made tremendous contributions to the growth and development of the Party and revolution.After the founding of New China,the central authorities adopted a series of policies and measures in order to effectively solve the problems related to the development of these areas.This paper makes a systematic study of the evolution of the policies of the central authorities towards the old base areas over the past fifty years and more,summarizes on this basis the experience of governance of these areas and puts forward relevant ways and means for the solution of existing problems.

　　关 键 词：新中国成立后/中共中央/老区政策/演变/治理

　　标题注释：本文是其硕士论文《转型期老区治理模式探析》的一部分，指导教师王续添教授。

　　在我国，老区是一个具有政治意义和历史意义的特殊地理区域，是与中国共产党和中国革命紧密相连的，是特殊历史环境即中国革命发展的特殊历程的产物。中国共产党正是以革命老区为战略基地，成功领导中国革命从农村走向城市，并最终夺取政权。在革命战争年代，老区及其人民对赢得革命胜利和新中国的建立，作出了巨大的牺牲和不可磨灭的贡献。新中国成立后，中共中央采取了一系列政策和措施，扶持、帮助和推动老区的发展，使老区人民的生活和社会面貌有了显著的改善。但是，新中国成立50多年来，尤其是改革开放以来，由于地理环境和自然条件等因素的制约，总体上，老区的经济和社会发展与其他地方尤其是东南沿海地区相比较，明显速度缓慢、人民生活水平较低。在全面建设小康社会和推进现代化的进程中，如何进一步建设和发展老区，是一项紧迫而又事关全局的重大课题。本文拟对50多年来中共中央的老区政策及其演变作一个较为系统的梳理和分析，总结其经验，以期对今天建设和发展老区有所裨益。

　　一、老区的界定、现状及其地位

　　所谓老区，即中国革命老区的简称。在当代中国的语境中，老区是一个政治地理概念，是指曾经在20世纪20年代到40年代，即土地革命战争和抗日战争期间，由中国共产党及其领导下的武装力量所建立和发展为革命根据地的这些区域。大部分地处山区，经济落后、交通不便、信息闭塞、远离城市中心区域，是其共同的特征，而这也正是建立和发展革命根据地的有利条件。在不同的历史时期，对这些革命根据地的称呼也是不一样，如一般把土地革命战争时期的革命根据地称“苏区”，而把抗日战争时期的抗日根据地称“边区”或“游击区”。为了促进老区的发展和研究，中共中央制定了划分不同时期老区的详细标准。土地革命战争时期根据地的标准是：曾经有过中共组织，有革命武装，发动了群众，进行了打土豪、分田地、分粮食牲畜等运动，建立了工农政权，并进行了武装斗争，坚持半年以上；抗日根据地的标准是：曾经有中共组织，有革命武装，发动了群众，进行了减租减息运动，建立了抗日民主政权并进行了武装斗争，坚持一年以上。①

　　新中国成立后，根据1953年内务部的统计，全国革命老根据地分布在23个省、区的782个县内，人口约1.073亿。其中，土地革命战争的老苏区分布在14个省、区的326个县内，约2940万人。②而后，老区处于缓慢发展之中，“文化大革命”十年使老区陷入混乱无序境地。十一届三中全会后，在中共中央的关心和扶持下，老区进入全面发展的新时期，但与其他地区相比，老区人民生活水平依旧低下，处于贫困之中。因此，为了解新时期老区的具体情况，促进老区的发展，民政部于1980年对全国的老区进行了全面调查。在依据革命根据地划分标准的前提下，此次的调查结果显示：全国有老区的县（市）为1009个，公社13655个（20世纪80年代前期公社相继撤消，农村恢复了乡、村等行政单位），人口约2.1172亿。③伴随老区政策的发展，全国的县、乡、村等行政单位也进行了多次调整，老区的情况又发生了较大变化。根据1995年的最新统计，全国有老区的县（市）为1389个，比1980年增加了380个。而全国592个重点贫困县中，属于老区的268个，占45%。

　　回顾中国共产党和中国革命的发展历程，老区在其中发挥了重要的作用并具有重要的历史地位。对于这一点已得到充分肯定。新中国成立后，老区人民继承和发扬革命精神和传统，投身于社会主义革命建设和改革，为国家的发展做出了很大贡献。中共中央也把老区建设成革命传统教育基地，开发老区的红色文化资源，还利用老区的优势发展经济。老区是中国经济社会发展不可缺少的部分。

　　二、中共中央对老区政策的演化和发展

　　第一阶段：新中国建立至“文化大革命”前。

　　经过抗日战争和内战，全国人民生活水平低下，经济处于崩溃边缘，而老区由于自身的自然、历史、政治的因素，处于更加贫困之中。

　　对于老区贫穷落后的状况，中共中央一直非常关心。新中国成立不久，政务院就邀请革命老区人民代表来京参加国庆观礼活动，组织访问团慰问老区人民并带去毛泽东对老区的亲笔题词：“发扬革命传统，争取更大光荣”。周恩来也说：“下了山不应该忘了山，进了城不应该忘了乡。如果忘了，就是忘本。中国革命过去是以农村为根据地的，如果忘了这些根据地，就不是毛主席的好学生，就应该受到批评。”④为全面了解和掌握老区的情况，1951年8月，中共中央派出了大规模的访问调查团，分赴南方和北方慰问老区人民，调查老区的生产和生活情况。南方访问团由当时的内务部部长谢觉哉带领，访问了中央老根据地、湘鄂赣老根据地等南方老根据地；北方访问团则以华东军政委员会农业部副部长程照轩为团长，访问了陕甘宁、晋察冀鲁豫边区等一些北方老根据地。访问调查团在回京后给中央的报告中指出：各个老根据地普遍地存在着经济恢复、卫生、文教、优抚、人民民主建设等一系列问题，人民生活依然处于较低水平。

　　针对上述问题，中共中央在1952年初成立了全国革命老根据地建设委员会以加强对老区的领导工作，各省、自治区、市也相继成立了地方革命根据地建设委员会，如江西省在1952年4月就成立了革命老根据地建设委员会。与此同时，政务院发布了《关于加强老根据地工作的指示》，强调“无论从政治上或经济上都必须十分重视加强老根据地的工作，大力领导与扶植老根据地人民恢复与发展经济建设与文化建设”⑤。首先，加强老区的经济建设，这是老区进一步发展和建设的关键。其次，加强基础设施建设，改善交通运输状况。最后，加强优抚工作、文化教育、医疗卫生、民主政权等方面的建设。

　　1953年，内务部对两年来革命老根据地的工作进行了全面总结，并对它们的恢复和发展状况作了简单的划分：第一类是恢复发展较快的地区，约占老根据地面积的50%，群众生活基本达到一般地区水平；第二类是恢复发展较慢的地区，约占30%至40%，群众的生产与生活接近战前水平，但尚未达到一般地区水平；第三类是恢复和发展较差的地区，约占10%至20%，这类地区的群众在生产和生活上存在严重困难。⑥1956年，内务部再次组织原来在革命老根据地工作的13位老同志到老区访问，并派出一些工作组深入老区进行调查。在1957年召开的山区座谈会上，内务部副部长袁任远对进一步加强老区建设作了六点部署：一是党政各级领导要重视，不能放松领导；二是根据山区特点，发展生产和多种经济，使老区从贫困走向富裕；三是全面规划，有步骤进行工作；四是派干部亲自去老区工作，给群众做出榜样；五是运用老区政治条件优越，发挥建设老区的积极性；六是坚持勤俭节约方针，发动群众，防止浪费。⑦他还要求各有关部门重视老区的恢复建设工作，解决老区的生活困难。朱德也强调：必须重视和加强山区建设，使山区的经济成为全国统一经济的一部分，不断开发山区的富源，以贡献给全国的建设事业。⑧

　　1958年后，由于受到“左”倾思想的影响，老区建设出现了浮夸风、“共产风”的现象，违背基本的自然规律和经济规律，使老区发展陷入困境。从1962年起，中共中央提出“调整、巩固、充实、提高”的发展方针，老区建设在贯彻执行此方针政策的前提下，克服错误思想的影响，纠正了社会中的不良现象，其发展逐渐趋于平稳。《人民日报》于1964年2月10日发表《用革命精神建设山区的好榜样》的社论，强调要充分发扬革命精神，并把革命干劲和科学态度结合起来，一定能使山区发展起来。⑨

　　此阶段，中共中央主要是以“撒胡椒面”式即平均分摊、单纯救济的方式改善老区人民的生活水平，这种救济方式以生活救济为主，注重资金和物资输入，忽视人力资本的开发，缺乏制度化和规范化，常受到其他因素的干扰，影响了救济效果。因此，它是一种消极的救济方式，结果是治标不治本。

　　第二阶段：“文化大革命”十年及随后的两年徘徊期。

　　“文化大革命”期间，整个国家的经济、文化等领域建设遭受挫折，老区亦如此，如原有的老区政策被否定，各个省市的老区建设机构被撤消，老区的干部受到迫害，全国老区基本建设处于停滞状态。更为严重的是，有些省市的领导人在“左”倾思想的影响下，违背客观规律，制定和执行一系列错误的方针和政策，给老区的发展带来了严重甚至是灾难性的后果。如有些省市老区烧山燎荒，滥伐林木，造成了大规模的水土流失，严重破坏了老区的自然生态环境，原来的青山绿水变成了穷山恶水，如兴国老区被人们称为“江南沙漠”。“文化大革命”结束后，尽管我国摆脱了过去10年混乱不堪的局面，但社会发展的指导思想没有得到根本改变，全国经济仍处于徘徊的状态，老区的发展也受到影响，依然没有步入健康的轨道。

　　总体而言，老区发展在这一阶段是处于停滞之中。主要原因是没有贯彻原有正确的方针和政策以及制定新的政策和措施。有些老区由于实施脱离当地实际的政策，使其发展处于倒退状态，再加上其他种种因素，老区人民的生活变得更加困难，贫穷落后的面貌难以得到改善。

　　第三阶段：从十一届三中全会至今。

　　十一届三中全会的召开标志着老区的建设步入正常轨道。通过拨乱反正，中共中央更加关心老区的发展和老区人民生活，针对老区所制定和实施的方针与政策得到了恢复，并采取一些新的措施扶持老区社会、经济、文化的发展，以改善老区人民的生活状况，老区建设开始呈现出蓬勃发展的趋势。

　　在1978年召开的全国民政会议上，民政部长程子华要求把社会救济工作的重点放在革命老根据地和贫困山区，强调要加强和重视老区工作。邓小平在1980年视察四川时强调：“山区农民居住分散，生活很苦，政策要放宽，让山区尽快富起来。……加快山区经济发展，实行退耕还林还草、发展多种经营、让农民休养生息的政策”⑩。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求各级党委和政府高度重视并采取积极的态度和切实可行的措施，帮助这些地区改变贫困的状态。《通知》总结了过去的经验和教训，并指出过去的做法收效小是因为许多政策脱离实际，且资金被分散使用、挪用或单纯用于救济，因此，必须改变指导思想，即“明确改变贫困地区面貌的根本途径是依靠当地人民自己的力量，按照本地的特点，因地制宜，扬长避短，充分利用当地资源，发展商品生产，增强本地区经济的内部活力”(11)。它标志着国家对包括老区在内的贫困地区所采取的治理方式在战略思想上的转变，即由综合开发式的治理方式替代单纯救济的治理方式。

　　为尽快改变贫困地区的落后状况，中共中央从1986年开始开展了大规模的扶贫活动，并于当年成立了贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为扶贫开发领导小组），对贫困地区从资金、技术、人才等各方面予以支持。以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，我国对包括老区在内的贫困地区的扶贫工作进入了攻坚阶段。中共中央于1996年6月和1999年9月又先后召开大规模、高层次的扶贫开发工作会议，要求各有关地区和部门高度重视贫困问题。江泽民在考察江西革命老区时曾指出：“在革命战争年代，老区人民跟着党，艰苦卓绝，前仆后继，为了中国革命的胜利，付出了巨大牺牲，作出了重大的贡献，形成了光荣传统，我们任何时候都不能忘记老区人民。我们要把老区的精神和传统世世代代传下去，永远发扬光大。”(12)他在谈及老区扶贫问题时，说：“他们在革命战争年代，为党和人民的事业作出了巨大的牺牲和贡献，时至今日，老区人民中还有不少人过着缺吃少穿的日子，各级领导干部都应该为此而寝食不安。新中国成立五十年了，如果不能尽快让那里的群众吃饱穿暖，我们就无法向为建立新中国英勇牺牲的千百万烈士交代，无法向人民、向历史交代。”(13)

　　新一代中央领导集体也非常重视老区发展。胡锦涛在2006年考察延安时说：“在延安这块土地上孕育形成的延安精神，是我们最宝贵的精神财富。在全面建设小康社会的伟大进程中，我们要把延安精神作为凝聚人心、团结奋进的强大动力，作为战胜困难、夺取胜利的重要法宝，让延安精神放射出新的时代光芒。”(14)2006年3月在四川省南充市召开的全国扶贫办主任会议上，国务院扶贫办主任刘坚强调：新时期的扶贫开发应坚持以人为本的科学发展观的思想，且扶贫开发的重点区域——革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区是统筹区域发展的侧重点。(15)

　　可见，改革开放后，中共中央已经不把老区作为单独的地区给予人力、物力、财力等方面的支持，而是统一以贫困地区的名义给予扶持。

　　在这一阶段，由于采取了正确的路线和方针，老区的发展进入了一个全面的、有系统的、有组织的新阶段。因此，伴随老区社会经济的发展，老区人民的生活水平逐步改善。以江西老区为例，据统计，1977年，江西有48个老区县，集体分配的人均年收入在50元以下的生产队占总数的28.6%，多的达40%以上；年人均口粮在200公斤以下的生产队占总数的38.5%。而到1990年底，全省老区人民人均年纯收入低于200元的特困户人口已经减少到3.5万人，特困户人均年纯收入已达到423元，一部分原来生活贫困的农民走上了脱贫之路，国家和省定点扶持的20个贫困县，农民人均纯收入已经达到483.6元。(16)

　　概括上述分析，可以把中共中央对老区政策大体分为两大时期，即以改革开放为分界点，划分为改革开放前与改革开放后的老区政策。尽管前后两个时期的政策有着较大连贯性，但由于社会结构、政治体制等发生深刻变化，改革开放前后两个时期的老区政策仍然存在质的区别，主要表现在：

　　1.政策取向。改革开放前，中共中央的老区政策主要着眼于改善老区物质匮乏的局面和解决老区人民的温饱问题，缺乏对老区发展的长远规划，因此出现以牺牲长远目标来实现短期利益的行为。尽管老区发展在新中国成立后受到较大挫折，但仍然为后来的发展积累了一定的物质基础。改革开放后，老区政策取向发生较大改变，即开始注重老区的可持续发展。不过，就中共中央的老区政策而言，其政策取向最终都是为了实现老区现代化。

　　2.政策内容。改革开放前，中共中央的老区政策主要是以物力与财力为其主要内容，缺乏人力资源的扶持。显然，这种政策在短期内能够改善老区人民的生活状况，但只能缓解一时之困难。改革开放后，中共中央的老区政策明确提出，除了继续增加资金的投入，改善老区的基础设施，更要加强对老区自然资源以及人力资本的开发，增强老区自身的发展动力，确保老区的可持续发展。

　　3.政策过程。新中国成立以后，由于法制建设缓慢，以及传统人治的因素，造成政策的制定与实施易于受个别领导干部意志的影响，缺乏制度化与规范化，老区政策也缺乏连续性，难以有效发挥作用。改革开放后，随着法制的不断完善以及外在环境的日益稳定，再加上扶贫机构的建立，老区政策的抉择与执行受到了相关法律法规的约束，政策连贯性得到了有力保障。然而，扶贫工作中所出现的日益严重的腐败现象，则亟须加强法律的监督作用。

　　4.政策结果。改革开放前，尽管老区政策取得了一定效果，但受到各种因素的制约，并没有从根本上解决老区人民的生活困难，反而由于某些政策的失误，加剧了老区的贫困。而改革开放后，中共中央接连召开扶贫大会，并多次强调要重点支持老区的发展，其政策效果明显，一些老区不仅解决了温饱问题，更是进入了小康社会。

　　三、经验、问题及其对策

　　经过社会各界的努力，不仅老区工作取得明显成效，其他贫困地区的状况也得到了较大的改善，尤其是在最近20多年，老区与其他贫困地区的社会、经济、文化等领域得到较快发展。根据国务院扶贫办公布的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》中期评估结果显示：《纲要》实施5年来，全国没有解决温饱的贫困人口由2927万减少到2365万，减少了562万；低收入贫困人口从6102万减少到4067万，减少了2035万。特别是2004年和2005年，贫困人口和低收入人口都有较大幅度的下降。同时，贫困地区的生产生活条件有了较大改善，各项社会事业有了长足进步。(17)由此可见，过去50多年的老区建设，已经取得了可喜成就。中共中央加强老区的建设与发展，不仅是对曾经为中国革命作出巨大牺牲的革命烈士及其后代子孙的一个交代，同时也是实现共同富裕与实践邓小平提出的“两个大局”思想的体现。老区建设对我国建设社会主义新农村以及构建社会主义和谐社会与小康水平的社会，具有重大的历史意义和现实意义。50多年的老区建设，积累了众多有益的经验，但同时也出现了不少问题。鉴于老区建设是一项长期的任务，因此，有必要总结过去老区治理的经验，从而推进老区的发展。

　　1.经验总结

　　(1)加强组织领导、高度重视。一方面，在思想上，各级领导要重视老区治理，培养对老区的感情意识，让其觉得这是义不容辞的政治责任，甚至是一项义务，因为高度的责任感和使命感是老区得以进一步发展的基本保证。老区的发展，关系到全国的经济发展和社会稳定，关系到整个现代化事业的进程，更关系到我国能否实现小康社会的奋斗目标，各级政府及其领导人必须从这种战略的高度来认识加强老区发展的重要性和急迫性，确保老区的健康发展。另一方面，在组织上，成立专门机构加强老区工作的领导，支援老区的建设，保证老区政策的连续性。在新形势下，组织上必须实行党政工作责任制，即党政领导一把手要认真履行领导职责，深入老区进行调查，制定切实可行的政策，因地制宜，为老区的发展进行规划，并亲自进行督促和部署。

　　(2)实行优惠政策，增强老区发展的内在活力。首先，要实行优惠的农业政策，减轻老区农民的负担。其次，在财政投入方面，继续增加资金的投入，有意识地把资金投放给老区，使用要重点倾向于基础设施建设。对于这点，江泽民在1996年考察京九沿线贫困地区和老区时就指出：“打破这些地区长期交通闭塞、经济落后的局面，加快脱贫致富的步伐，是中央决定修建京九的一个重要考虑。京九线建成通车，使这些贫困地区有了一条联结外部发达地区、沿海地区的大通道。可以说，京九铁路也是一条扶贫路、发展路。”(18)最后，农业部门和财政部门必须配合和协同其他部门，采取综合政策以促进老区的发展。而各部门则需要“注意政策的连环配套，发挥政策的整体效益，老区贫困是个‘综合症’，需要综合治理，单靠某一方面的政策，或者只靠省里是不能解决问题的”(19)。

　　(3)动员社会各界力量，多角度“输血”，全方位支持。过去，政府主导老区的发展，造成治理老区的主体单一，难以给予老区发展足够的资源，确保老区的可持续发展。改革开放后，中共中央开始动员沿海发达省市开展对口和定点扶持，鼓励社会团体和非政府组织参与，开展国际交流与合作，争取国际组织和发达国家的援助。据统计，到2000年底，东部13个省市政府和社会各界累计捐款捐物折款近21.4亿元，签订项目协议5745个，协议投资280亿元，输出劳动力51.7万人。有138个中央国家机关和大型企事业单位参加定点扶贫工作，累计派出3147名干部到贫困地区挂职扶贫，直接投入扶贫资金44亿元，帮助贫困地区引进国内外各种资金105亿元。而对西南、秦巴、西北三个扶贫项目中，世界银行援助达6.1亿美元，覆盖9个省市区800多万贫困人口。(20)这些外部的援助对老区的发展发挥了重要的作用。

　　(4)坚持自力更生、艰苦奋斗的精神，增强老区自身的“造血”功能。除了政府必要的扶持和社会各界的帮助，老区建设最重要的是发挥老区干部群众自身的积极性和创造性，依靠自身的力量改变老区贫困落后的面貌。江泽民在2001年的中央扶贫会议上指出：“自力更生、艰苦奋斗，是我们党的优良传统和政治本色，也是我们克服困难、开创事业的重要法宝。……贫困地区的干部群众有没有改天换地、战胜贫穷的艰苦奋斗的雄心壮志，有没有不等不靠、积极进取的自力更生的顽强意志，决定着脱贫致富的进程和成效。”(21)老区发展首要解决的是老区人民所存在的“等、靠、要”思想，提高思想认识水平，树立摆脱贫困、奋发向上的志气，认识到发展老区的艰巨性。

　　2.问题与对策

　　老区治理虽然取得可喜成绩，但也存在一些问题与不足。主要表现在：

　　(1)老区治理的资金问题。它是目前老区治理面临的最直接也是最困难的问题之一。在计划经济时期，政府依靠行政手段对老区建设的资金进行安排和调度，投入了大量资金，推动老区的快速发展。改革开放后，尤其是市场经济体制的建立，资源的配置由市场手段取代行政手段，直接影响了老区治理的资金分配，因为资金分配借助银行中介进行，而银行作为市场经济中的利益主体，其追求的是效益最大化，促成了银行对资金的安排往往投资于一些短期项目，难以形成可持续发展。因此，资金的短缺已成为老区进一步发展的“瓶颈”。

　　(2)老区发展不平衡的问题。老区发展的不平衡，并非仅仅指老区之间的不平衡，主要是指老区与其他地区发展不平衡的问题。老区之间的不平衡往往是因为不同老区所处的地理位置不一样，如沿海地区的老区已经步入发达县市之列，而内地的老区则仍然在温饱线上徘徊。目前，最受关注的是老区与非老区的不平衡，因为在市场经济的运行逐渐成熟后，各个地区的发展越来越依赖资金、技术、信息等，上述资源也成为不同地区发展的关键，而老区由于自然、政治、历史等先天因素的不足，难以获得与其他地区发展的同等地位，使其政治、经济、文化、教育等领域落后于其他地区。

　　(3)老区的扶贫问题。这主要表现在两个方面，一是老区扶贫中的返贫现象问题。根据国务院扶贫办主任刘坚透露，我国在2003年首次出现贫困人口返贫的问题，当年我国未能解决温饱的贫困人口（人均年收入637元以下）不但没有减少，反而增加了80万人，“这是改革开放之后扶贫开发历史上的第一次”。贫困人口增加的省份包括黑龙江43万，陕西37万，安徽66万，河南53万。(22)二是老区扶贫中的腐败问题。目前，扶贫已成为一种政府行为，并建立了相应的行政机构予以支撑，但却缺乏相关制度约束和监督，造成扶贫款项被截留、挪用，甚至被贪污。如广西防城区扶贫办原主任谢乃金共贪污扶贫款近14万元，广东省扶贫办原副主任李肇祥则侵吞扶贫款21.9万元，而四川省乐山市扶贫办原副主任马国更是挪用、侵占公款582万余元，获违法所得245万余元，行贿16万元等。(23)

　　针对老区治理中所出现的问题，笔者认为，需要采取不同的措施以应对之，避免上述问题进一步恶化，影响老区治理的成效。

　　(1)加大资金投入，提高资金利用率。一方面，随着国家财政收入的提高，中央与地方政府应以不同形式，加大对贫困地区的资金投入，在某些老区所占比重较大的省区，则需有专门支持老区发展的款项。据统计，从1986年至2000年，中央政府累计投放资金1578亿元用于解决农村贫困问题，其中财政发展资金为270亿元，占17.11%；贴息扶贫资金为875亿元，占55.45%；以工代赈资金为433亿元，占27.44%。(24)另一方面，政府需要不断提高扶贫资金的使用率，避免扶贫资金被用于“面子工程”、“政绩工程”等，从而难以发挥扶贫资金的效用。这就需要加强扶贫资金的审计与管理，并制定相关法律法规予以监督。

　　(2)实施区域和谐发展的方针政策，有效解决区域之间的失衡问题。改革开放后，不同区域，如内地与沿海之间，东、中、西部之间，老区与非老区以及老区之间的差距日趋明显，严重影响了社会的政治稳定。目前，中共中央实施的西部大开发，振兴东北地区、中部地区崛起等战略措施，将有效缓解区域发展不平衡问题的恶化。而在2004年召开的十六届四中全会更指出：“必须坚持以人为本，全面协调可持续的科学发展观，更好推动经济社会发展。……推动建立统筹城乡发展、统筹区域发展……的有效体制机制。”(25)

　　(3)加强老区扶贫的制度化、规范化与透明化，避免老区扶贫成为产生腐败的“温床”。新中国成立之初，老区发展易于受到外界主观与客观环境的影响，难以保持持续稳定的发展状态。而后，中共中央成立专门的机构扶持老、少、边、穷等贫困地区。扶贫工作已基本实现制度化与规范化的运作。但由于部分地区扶贫过程的不透明以及缺乏相关法律制度的约束与监督，导致了腐败，贪污现象的发生。

　　纵观新中国成立以来中共中央关于老区政策的演变过程，鲜明地体现中共中央对老区、对人民、对历史的负责。而近几年，老区政府和人民在深入贯彻和落实科学发展观、坚持以人为本的思想指导下，老区人民生活水平得到较大改善。不过，由于自然地理环境的制约以及一些政策上的失误，有些老区仍然处于贫穷的状态，还有一些亟须解决的问题，如经济发展缓慢，群众收入较少，返贫率的现象严重等等。因此，胡锦涛在十七大报告中提出：为促进社会和谐发展，夺取全面建设小康社会的胜利，需要推动区域协调发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度。不过，老区建设是一项长期性、复杂性和艰巨性的任务，不是短期就能解决的问题，需要制定适合不同老区发展的治理模式，加强老区治理，推进老区现代化。

　　注释：

　　①《中国革命老区》，中共党史出版社，1997年，第4页。

　　②《当代中国民政》下册，当代中国出版社，1994年，第97页。

　　③《中国革命老区》，第4页。

　　④《周恩来选集》下卷，人民出版社，1984年，第73页。

　　⑤《周恩来选集》下卷，第76页。

　　⑥《当代中国民政》下册，第97页。

　　⑦参见《当代中国民政》下册第98页。

　　⑧参见《朱德选集》（人民出版社，1983年）第361页。

　　⑨参见《建国以来重要文献选编》第18册（中央文献出版社，1998年）第222页。

　　⑩《邓小平年谱(1975-1997)》（上），中央文献出版社，2004年，第652页。

　　(11)《十二大以来重要文献选编》中册，人民出版社，1986年，第539～540页。

　　(12)吴恒权、何平、卢晶：《任何时候都不能忘了老区人民——江泽民考察京九沿线贫困地区和革命老区纪行》，《文汇报》1996年9月24日。

　　(13)《十五大以来重要文献选编》中册，人民出版社，2001年，第849页。

　　(14)孙承斌：《诚挚的祝福 殷切的希望》，《光明日报》2006年2月1日。

　　(15)国务院扶贫办：《扎实做好扶贫工作 全面推进新农村建设——刘坚同志在全国扶贫办主任会议上的讲话》，http://www.cpad.gov.cn/data/2006/0425/article_1551.htm（国务院扶贫办）。

　　(16)王永平：《欠发达地区农村社会保障问题——江西老区社会保障调研报告》，花城出版社，2002年，第170、173页。

　　(17)姚润丰、江毅：《我国扶贫工作转入解决温饱和巩固温饱并重的新阶段》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-03/28/content_4356179.htm（新华网）。

　　(18)吴恒权、何平、卢晶：《任何时候都不能忘了老区人民——江泽民考察京九沿线贫困地区和革命老区纪行》，《文汇报》1996年9月24日。

　　(19)《老区治穷致富之路》，江西人民出版社，1987年，第30页。

　　(20)《中国经济年鉴(2001)》，中国经济年鉴社，2001年，第190～191页。

　　(21)《十五大以来重要文献选编》下册，人民出版社，2003年，第1828～1829页。

　　(22)《扶贫还需救贫》，《社会观察》2004年第11期。

　　(23)王勉、周俏春：《“救命钱”屡遭“洗劫”扶贫怎能先扶己？》，http://news.xinhuanet.com/focus/2005-12/08/content_3889208.htm（新华网）。

　　(24)刘冬梅：《中国农村反贫困与政府干预》，中国财政经济出版社，2003年，第55页。

　　(25)《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004年9月19日）。