【摘 要】政党执政有四种基本方式。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将“依法执政”定位为“新的历史条件下” 我们党执政的“一个基本方式”，这是由党的执政地位和我国的政治经济条件以及依法执政方式的地位决定的；应按照社会主义民主政治要求，规范依法执政行为，使党在政权掌控、政策供给、立法司法、政治输出、政府过程等方面依法执掌国家政权和运用国家权力。

　　【关 键 词】执政方式；依法执政；基本方式

　　《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》）在论述贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平时指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”《决定》在党的十六大首次提出依法执政的基础上，进一步将依法执政定位为“新的历史条件下”党执政的“一个基本方式”。如何理解这种历史定位，依法执政作为基本方式的运行规范是什么？对此认识正确与否，将直接关系到依法执政能否实施和实现。

　　一、依法执政基本方式的历史定位

　　为什么《决定》将依法执政定位为新的历史条件下党执政的一个基本方式？理解它必须依次弄清三个问题，即政党执政还有哪些方式？我们党执政曾经采用的是什么基本方式？为什么在新的历史条件下要运用依法执政这个基本方式？

　　执政方式，是执政党掌控国家政权和运用国家机器的途径、手段和方法。一般来说，政党执政的基本方式有四种，第一种方式是由执政党代替国家组织，对国家和社会事务进行全面具体地管理，“党的文件和政策成为执政的基本手段，党治、人治成为执政的基本形式，党的指示、命令和直接指挥成为执政的基本方法。”[1](P170)第二种方式是执政党凌驾于国家权力之上，由党指挥国家机关的活动，即由执政党决策，国家机关执行，政策和法律并用，政策是执政的主要手段；第三种方式是执政党领导和掌握国家政权，并通过国家组织系统管理国家和社会事务，党在宪法和法律范围内活动，宪法和法律是党执政的基本手段；第四种是执政党对国家政权没有领导权，而是通过进入国家组织系统，实施对国家政权的执掌和运用；第四种是西方议会政治体制下政党执政的基本方式，第三种是我国社会主义民主政治制度下党执政的基本方式，这两种方式都是在宪政制度下依法执政的基本方式。而前两种方式是我们党过去曾经运用过的执政方式，其中，在法制被践踏的“文化大革命”时期就是采用的第一种方式，党政军权全部集中于党委，这是一种全面推行“党治”的执政模式。而从社会主义制度建立直至十一届三中全会后（“文革”时期除外）的一段时间里主要是运用第二种方式。必须承认，在当时的历史条件下把第二种方式作为党执政的一个基本方式有其历史必然性，因为，一方面，我国的社会主义民主政治体制还没有建立和健全起来，法制不完备，实行的是党的“一元化”领导体制，党组织在国家构建、社会转型及其稳定中发挥着不可替代的作用；另一方面，建立公有制经济制度和高度集中的计划经济体制，需要共产党的政治权威，优先发展重工业和大规模建设农村水利等基础设施，需要各级党组织动员全社会的力量，由党组织决策，国家机关执行。总之，在一个斩新的社会制度和社会结构的构建中，在法律还不完备的情况下，用执政党的政策作为主要手段进行社会动员、资源调配和力量整合是必要和可行的。

　　十一届三中全会以后，随着党的工作中心转移和经济体制改革的深入，我们党开始对政治体制进行改革，社会主义民主政治制度逐步建立和健全，执政方式也随之改变，十五大提出了依法治国的方略，十六大要求改革和完善党的领导和执政方式时，并明确提出要依法执政，十六届四中全会通过的《决定》则进一步指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”

　　为什么将依法执政定位为新的历史条件下党执政的一个基本方式呢？这是因为，第一，我国的政权是人民的政权，国家权力的人民性决定了党必须坚持依法执政这个基本方式。在人民民主共和国里，国家的权力是人民的公共权力，不是某个政治集团的牟利工具，公共权力是实现公共意志和公共利益（或最广大人民根本利益）的重要手段。宪法和法律是人民意志的体现，是使公共权力运行规范化和程序化、人民意志形态化和公共利益现实化的根本保证。共产党是人民选择出来的法定的代表人民执掌国家公共权力的执政党，是连接人民和国家公共权力的桥梁，从法理上讲，党的主张必须综合人民意志，党的政策必须代表人民利益，党必须在宪法和法律范围内活动，依照人民的意志即遵循宪法和法律来执掌和运用人民赋予的国家权力，也就是说，党必须坚持依法执政这个基本方式。

　　第二，社会主义民主政治的发展，要求党必须坚持依法执政的基本方式。十六大报告明确指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这里的统一性一方面体现在党要依法执掌国家政权，即党的领导地位和执政权力的持续获取必须遵循法定程序，由人民予以选择和决定，而不是也不能在法定程序之外由党自己占据执政地位（社会进入民主政治阶段以后，任何政党要掌握执政权力，最终都要通过一定形式的民意选择，获得民众的政治认同，以取得执政合法性。）；另一方面表现为党要依法运用国家权力。政党是一个政治组织，是一定阶级、阶层和集团的代表。中国共产党是中国人民和中华民族的代表，其代表作用是，综合和体现人民意志，代表人民执掌国家政权，领导人民管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现最广大人民的根本利益。在国家政治秩序稳定的条件下，这种代表作用是通过国家政权来实现的，或者说是在国家体制之内完成的（党在同国民党政权斗争中，是在国家体制之外来代表人民利益的。）国家是国民的政治共同体，国家机关是联系全体人民和处理全民事务的组织机构，执政党组织不等于国家组织机构，不能由党组织代替国家机关直接行使国家权力，也不能用党的政策直接管理国家和社会事务，更不能在国家体制之外另行一套，施行“党治”，而只能把党的主张变成国家意志，也就是通过法定程序变成国家法律和决定，并由国家机关实施，以实现党的领导，实现党的政策主张。这是依法执政的基本程式，是社会主义民主政治的根本要求。

　　第三，发展社会主义市场经济，要求党必须坚持依法执政的基本方式。我国正在建立和实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制，在这种经济制度下，社会各阶层对财富的取得，各经济主体对生产资源的获取，再不是靠政党运用政策去直接分配和调拨，而主要是通过建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善社会保障制度等法律制度手段来进行社会分配，通过宏观调控和市场机制对资源进行配置。在市场经济条件下，党组织不能直接参与具体的经济事务，而主要是“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”，运用依法执政这个基本方式，领导社会主义市场经济建设。

　　第四，依法执政这个基本方式是其他具体执政方式的基础。十六大将党的领导和执政方式归纳为制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导等。从以上多种领导和执政方式的关系来看，依法执政方式处于核心和基础地位。因为制定方针政策必须符合宪法和法律要求，带有全局性、战略性的政策要通过法定程序变成国家法律法规；推荐重要干部，必须经过法律程序进入国家组织系统；发挥党组织和党员作用，要求他们带头维护宪法和法律的权威，在宪法和法律范围内活动，并通过国家机关中的党组织和党员，依法行使国家权力，管理国家和社会事务。可见，依法执政贯穿于党执政的各个环节，是新的历史条件下党执政的一个基本方式。

　　总之，把依法执政定位为新的历史条件下党执政的一个基本方式，是由党的执政地位和社会主义政治经济条件所决定的，正如江泽民同志指出的：“建国后我们党作为执政党，领导方式与战争年代不同，不仅要靠党的政策，而且要依靠法制……党的组织和党员要在宪法和法律的范围内活动。这是一条极其重要的政治原则。”[2](P307)

　　二、依法执政基本方式的运行规范

　　所谓依法执政，“就是党要紧紧抓住制度建设这个更具根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[3](P15)简言之，依法执政是指党依法执掌国家政权和运用国家机器。依法执政是“一个基本方式”，指的是党的执政活动建立在宪法和法律基础上，依法执政贯穿于执政的所有领域和各个环节。在新的历史条件下，坚持依法执政这个基本方式，必须把握实施依法执政的领域、内容、要求、程序和方法，概而言之，就是要掌握依法执政这个基本方式的运行规范。按照《决定》要求，实施依法治国方略，坚持依法执政基本方式，提高依法执政水平，笔者认为，在“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”的思想、观念、态度、情感和习惯的基础上，从以下四个方面掌握依法执政方式的运行规范或基本要求。

　　第一，党在掌控国家政权中的依法执政。这就是要求加强和改进党对国家政权的领导，善于使党的优秀分子依法进入国家政权机关，掌握国家政权，运用国家权力。这是党依法执政的首要环节。中国共产党既是领导党，又是执政党，这种政党制度决定了党既领导国家政权，又执掌和运用国家权力，即既有领导权，又有执政权（西方执政党只有执政权而没有领导权）。在社会主义民主政治条件下，党的领导权和执政权既是政治权，又是法律权。既然是法律权，就要依法掌权，依法行权，再不能由党组织依靠政治权威凌驾于国家政权之上，而必须通过提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，将党的干部经过法定程序输入国家政权机关之中，并在其中建立党组，贯彻党的主张，实现党的领导，执掌国家政权。现实中有人认为，共产党的领导权和执政权是靠枪杆子打出来的，是历史选择和人民认定的，而不是也不需要通过人民再作选择决定。片面地坚持“枪杆子里面出政权”的观点。“枪杆子里面出政权”这个结论在无产阶级和劳动人民摧毁剥削阶级的旧政权，建立人民当家作主的新政权中是一个真理，当时政权的获取是在国家体制外“以理”（即人民的意志）而非“依法”（剥削阶级统治的国家法律排斥人民掌权），但是，在历史和人民选择了共产党为执政党，建立了共产党领导的社会主义国家，建立了社会主义民主政治制度，人民成为国家的主人以后，人民有权对自己的代表者进行选择，正如《决定》所指出的，党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。共产党要持续掌握领导权和执政权，必须增强党的执政合法性，这种合法性的实质体现在党的执政能力上，形式上则要求党还要不断接受人民的选择，因此，党组织必须推荐自己的优秀分子参与选举，由人民通过法定程序将党的优秀代表选入国家机关执掌国家权力，而不能以领导党和执政党为由，党组织将党的干部直接派到国家机关任职。必须坚决克服实际存在的与依法执政相违背的干部委任和选任走过场的现象。

　　第二，党在政策供给和国家意志形成过程中的依法执政。政策供给或提出党的主张是执政党的一项重要职能。但是，党不能将其政策主张直接施行于社会，而必须变成人民意志即形成国家法律和决定。依法执政方式要求党加强对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。把党的政策主张依法转换为国家意志，并由国家机关组织实施，以实现党的主张，是政党政治的基本法则。虽然我国实行的是共产党领导的多党合作制度，即一党领导制，权力运行是“议行合一”的体制和机制，在这种体制下，党也不能直接代替国家机关发号施令来执政，党的主张同样要通过法定程序变成国家意志来实现，这是社会主义民主政治的基本要求，是依法执政的具体体现。江泽民指出：“党的路线、方针、政策是体现人民利益的，应该通过法定程序和法律形式，把党的主张变成国家意志。”[4](P307)党的主张经过法定程序变成国家意志是一种重要的领导方式和执政方式。“善于把党的意志通过国家权力机关变成国家意志……这是按国家根本政治制度办事的问题，也是一种领导艺术。建国后我们党作为执政党，领导方式与战争年代不同，不仅要靠党的政策，而且要依靠法制……党的组织和党员要在宪法和法律的范围内活动。这是一条极其重要的政治原则。”[5](P308)把党的主张变成国家意志，一是党的政策要体现民意，代表最广大人民的根本利益。凡是重大问题的决策，必须深入群众进行调查研究后再讨论；凡是关系到群众利益的政策，必须充分听取群众意见后再决定，按照《决定》要求，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听政等制度，扩大人民群众的参与度；二是党委要加强对重大方针政策的决策，并向立法机关提出立法建议，通过法定程序形成与党的意志一致的国家法律；三是党对国家和社会管理的政策主张能够形成国家的公共政策和决定，坚决制止以党的政策代替公共政策和以政策代替法律的现象；四是要推举政治和法律素质高的党员干部进入国家机关，参与立法活动，贯彻党的路线方针政策。

　　第三，党在政治输出和政府过程中的依法执政。政治输出是执政党推行政治主张，驾驭国家意志，主导社会行为的过程。政府过程是执政党运用国家权力落实执政方略实现执政目标的施政活动。政治输出和政府过程是党执政的重要环节和主要活动。依法执政要求党加强和改进对国家政权的领导方式，善于使党组织依法发挥领导作用，国家机关中党的干部依法行使权力，管理国家和社会事务，而不是由党组织直接施政。党的政治输出和在政府过程中的作用是通过两个途径实现的，即党（实际上是党组织）的总体领导和党的代表掌握、行使国家权力。具体来说，一是党组织发挥领导作用而执政。也就是发挥党委对同级人大、政府、政协、人民团体等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。执政权力的具体运行是，党组织支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致的开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题，同时通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署；二是通过党的代表掌握和行使国家权力而执政。这主要是发挥党在政府过程中的执政作用。在现代民主政治框架里，国家政权都是由政党的代表来掌控的。同样，共产党是执政党，直接运用国家机器的主体是党的代表者，也就是进入国家机关的党的干部，由他们在各自的工作岗位上，贯彻落实党组织的主张和要求，依法行使国家权力，履行工作职责。要不断增强受党组织委派行使执政权力而实现党组织意图的执政意识，纠正“政党执政就是由党组织直接行使国家权力”的错误认识，克服党组织凌驾于国家机构之上和以党代政的现象，尽快实现由“第二种执政方式”向“第三种执政方式”的转变。

　　第四，党在司法领域中的依法执政。依法执政要求党加强和改进对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。应通过司法机关中的党组织和党的干部，贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署，保证人民法院和人民检察院依照宪法授权的范围行使权力。党组织对政法工作的领导主要体现在审判机关和检察机关依法审案判案上，而不是对司法程序和个案进行干预。而有些地方党组织具体干预司法工作的问题比较严重，例如，当出现行政诉讼案时，有的党组织会利用政治权威向司法机关施加压力，甚至直接作指示，干预司法机关独立审判，压制老百姓的正当诉求；当有的案件的当事人与领导人有密切关系时，有的领导人会以组织的名义出面“做工作”，妨碍司法公正；当出现跨区域的经济案件时，有的地方的党组织会打着为地方经济发展保驾护航的旗号，公开授意司法机关偏袒本地当事人，导致司法工作中的地方保护主义盛行。这些以权代法的行为，严重违背了依法执政基本方式的要求，也严重破坏了司法公正原则和独立审判程序，必须坚决克服，摆正党组织与司法机关的位置，正确处理权力与法律的关系，善于运用依法执政这个基本方式。

　　【参考文献】

　　[1]陈元中，共产党执政导论[M].北京：当代中国出版社，2003.

　　[2][4][5]江泽民论有中国特色社会主义[M].北京：中央文献出版社,2002.

　　[3]曾庆红，加强党的执政能力建设的纲领性文献[J] 北京：求是，2004.20.