【摘 要】实施依法治国方略和依法执政方式以来，地方和基层党组织的依法执政能力不断提高。但是，有些地方和基层党组织在依法执政问题上认识不高，程序不熟，方法不多，不善于依法执政的问题十分严重，必须加强地方和基层党组织依法执政能力建设，这就是要提高地方和基层党组织依法掌控地方国家政权、依法运用地方国家机器，动员和组织人民依法管理地方社会事务、经济和文化事业，推进本地社会主义现代化建设的能力。

　　【关 键 词】地方和基层党组织；依法执政方式；依法执政能力

　　《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》）提出，要使党成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党。党的地方和基层组织是党执政的重要主体，提高党的地方和基层组织的依法执政能力，是加强党的执政能力建设的重要任务。

　　一、地方和基层党组织在依法执政上存在的主要问题

　　随着依法治国方略和依法执政方式的实施，地方和基层党组织依法执政的认识和能力在不断提高。但是，由于长期以来受 “一元化”领导

　　体制和计划经济的高度集权领导体制乃至封建家长制思想的影响，有些地方和基层党组织在依法执政问题上认识不高、程序不熟、方法不多，不善于依法执政的问题十分严重，我们对200余名县市和乡镇党组织的主要干部进行的问卷调查结果也充分地说明了这个问题，归纳起来主要有以下几个方面：

　　（一）对依法执政缺乏正确认识

　　大量事实表明，不善于依法执政，首先是因为对依法执政认识模糊，依法执政观念淡薄。具体表现为：第一，把党的领导权等同于执政权。问卷结果有82％的人认为执政权就是领导权。诚然，我国的政党政治体制决定了共产党既是领导党，又是执政党，党集领导党和执政党于一身，合领导权和执政权于一体，但是，并不能把两者混为一谈。因为领导权与执政权是两个不同的范畴，一是性质不同，领导权是政治权力，执政权是法律赋予的党执掌和运用国家机器的权力，通俗地说，领导权是政治权，执政权是法律权；二是内容不同，领导权是党对国家政权和社会事务进行总体领导，还包括对社会团体、企业组织的领导。执政权是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，并通过进入国家权力体系的党员依法掌控和行使国家权力，管理国家和社会事务；三是方式不同，领导权是通过党的路线方针政策、思想工作和党员作用直接实现的，是一种政治活动，而执政权是依法通过国家政权机关实施党的主张，是一种法律活动。由于在认识上把领导权混同于执政权，就会出现以党组织代替国家机关、以党的主张代替国家意志、一切由党组织直接决定并具体指挥，由国家政权机关执行的现象，违背依法执政要求。

　　第二，把党的政策等同于公共政策。党的政策是由党组织制定的约束党的行为的规范和措施。公共政策是由国家机关依法制定的直接解决社会公共事务，约束民众行为的规范和措施。党的政策不等于公共政策，不能用党的政策代替公共政策，不能用党的政策直接约束公众行为和解决公共事务，关系到对全社会进行引导的党的政策，也只有通过政权机关将其依法变成公共政策，由政权机关来实施，从而实现党的主张。由于受几十年来按照党的政策和上级领导指示办事的领导方式的影响，致使不少干部不了解党的主张与国家意志的区别，问卷中多数人认为所有政策都是党的政策，党的政策高于一切，甚至不知道什么是公共政策。在执政活动中不熟悉依法办事，习惯于由党组织制定政策，颁发文件，漠视法律的权威，轻视政权机关的作用。

　　第三，把党的干部等同于国家干部。因为我们党是领导国家政权的党，国家政权机关的干部绝大多数是共产党员，不是共产党员的也是执政党所用的干部，因此，有人认为，党的干部就是国家干部，国家干部就是党的干部，而且长期以来这两个概念一直混用，分不清党的干部与国家公务员（国家机关干部）的概念和职能，混淆政治组织和政权机关成员的不同政治和法律地位，导致依法执政的主体不明确，出现了党的干部中专司党务工作的干部和国家机关干部共同行使国家权力的问题，或者由前者直接指挥后者，违反依法执政程序。

　　我国从1993年建立和推行国家公务员制度以后，国家干部这个概念已经被国家公务员所取代，国家公务员是国家各级政权机关中除工勤人员以外的工作人员。2004年12月25日，十届全国人大常委会第十三次会议审议并即将提交全国人大审议的《公务员法》草案已将党政机关工作人员均纳入公务员范围，民主党派和人民团体、社会团体的工作人员也参照公务员法进行管理，这样，政权机关、政党组织、人民团体、社会团体的干部都纳入了公务员法管理范围，也就是说，他们都是国家干部或国家所使用的工作人员，但是，并不是各类组织的干部都是执政主体，只有共产党组织及其干部才是国家政权的执掌者，执政党的干部也不是都能直接运用国家机器，专司党务工作的干部只能通过各级党组织提出正确主张、采用科学的制度和方式动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，实现执政职能，进入国家政权系统中的党的干部成为国家机关干部，他们直接掌握并运用国家权力。

　　第四，把依法执政等同于依法行政。依法执政是指加强党对立法工作的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，从法律制度上保证党的路线方针政策的贯彻实施，督促、支持和保证国家机关依法行使职权，是党依据宪法和法律掌握和运用国家权力，管理国家和社会事务，反映的是政党与国家政权的关系；依法行政是指国家机关以及工作人员依法行使国家权力，反映的是政府及工作人员与国家权力的关系。依法执政与依法行政有着密切关系，但是，两者的主体和作用方式都有较大区别。问卷中有60％的人把两者混为一谈，实践中就难免会导致由党组织具体行使政府权力，出现以党代政的现象。

　　（二）不善于运用依法执政方式

　　执政方式是执政党执掌和运用国家权力的途经、手段和方法。《决定》指出，依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。如何运用依法执政方式对于地方和基层党组织来説都是一个新课题。必须承认，不善于运用依法执政方式的问题还比较突出。

　　首先，有些党组织不善于依法掌控地方国家政权。一是选举程序不清。有些人借党管干部为由，由党组织垄断候选人提名权，实际上是由少数领导人匡定具体人选，把选举法中规定的各政党对候选人的推荐权变成了决定权，问卷中有78％的人证实了这种现象的存在；有些地方的基层选举不公示候选人情况，不搞选民登记，不召开选举大会，以设投票站代替大会选举。二是选举秩序混乱。尤其是在村一级选举中，有的党组织不善于对选民进行正确引导，组织好党员参与并赢得选举，而是采取无为的态度，听之任之，导致有些地方出现宗族势力左右选举、金钱贿赂选举和邪恶势力破坏选举等现象；有些地方党员自身素质低，整体形象差，在群众中没有威信，得不到选民的信任，在民主选举、依法选举中经不起考验，导致全体党员在选举中失败。三是选举组织不当。有的乡镇党组织以加强党的领导为名，或以处理选举中出现的问题为由，直接指挥村党支部组织村民选举活动，操纵和干预选举工作，滥用党组织的政治权威，破坏了基层的社会主义民主政治建设。

　　其次，有些党组织不善于依法运用国家权力。一是用党组织的意志代替民众的意志。社会主义民主政治要求执政党领导和支持人民当家作主，而86.6％的人认为地方和基层党组织在作决策时存在只照搬上级要求，由少数人拍板而不充分地走群众路线，不尊重民意的现象，如不切实际地搞开发区，建大广场，修宽马路，造产业带，结果损害了人民利益。二是用党组织的决定代替国家权力机关的决定。宪法规定，国家权力机关是各级人民代表大会，各政党都必须以宪法为活动的根本准则。依法执政要求将党的主张依法变成国家意志，形成国家法律和政策，以管理公共事务。而88.5%的人认为现实中大量地存在着由党组织作决定并直接交政府实施的现象，最为典型的表现形式是由党委和政府联合颁发文件，绕开了国家权力机关。三是用党组织权威干预司法工作。《决定》指出，加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。党要加强对司法工作的领导，但是不能对司法程序和个案进行干预。而有些地方党组织具体干预司法工作的问题比较严重，例如，当出现行政诉讼案时，有的党组织会利用政治权威向司法机关施加压力，甚至直接作指示，干预司法机关独立审判，压制老百姓的正当诉求；当有的案件的当事人与领导人有密切关系时，有的领导人会以组织的名义出面“做工作”，妨碍司法公正；当出现跨区域的经济案件时，地方党组织会打着为地方经济发展保驾护航的旗号，公开授意司法机关偏袒本地当事人，导致司法工作中的地方保护主义盛行。

　　二、提高地方和基层党组织依法执政能力的途径和方法

　　依法执政能力是执政党依法掌控和运用国家权力的能力。增强地方和基层党组织依法执政能力，就是要求党组织尤其是领导干部牢固树立法制观念，严格遵循依法执政的程序，坚持依法执政的方式和方法，提高依法执政的本领。

　　（一）地方和基层党组织要善于推选党的干部依法进入地方国家权力体系，通过党的代表执掌地方国家政权

　　增强地方和基层党组织执掌地方国家政权的能力，关键是要坚持选拔任用干部原则，遵循选拔任用国家公务员（含政务类和业务类）程序。

　　第一、始终坚持选拔任用干部原则。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了选拔任用干部的六条原则，其中明确要求必须坚持党管干部原则和依法办事原则。党管干部原则归纳起来是由党组织管干部路线政策、管干部任免程序、管干部的教育和监督。依法办事是要求选用国家机关干部时，党组织要依法推荐、提名和民主协商，正确行使党对国家的领导权。要坚决克服片面理解党管干部原则，忽视国家干部管理的法律法规，绕开国家权力机关而由党组织直接选拔任用国家机关干部的错误作法，正确处理坚持党管干部原则与依法办事原则的关系。具体説来，就是要正确处理党管干部原则与选举法和组织法的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，使党组织推荐的人选依法成为国家政权机关的领导人员；正确处理党管干部原则与公务员管理条例的关系，支持政府依照条例选用国家公务员；正确处理党管干部与法官法、检察官法的关系，支持“两院”依法任免法官和检察官。坚决克服当前一些地方比较严重地存在着的由党组织直接任免或指令有关部门任免国家机关干部的违法现象。

　　第二、遵循选拔任用国家公务员的程序。选拔任用干部程序是干部管理工作科学化、民主化、制度化的重要体现，《党政领导干部选拔任用工作条例》等党的文件和选举法、组织法、公务员条例等法律法规对领导干部和一般公务员选用程序作出了明确的规定，严格遵循选拔任用干部程序，是依法办事原则的必然要求。具体程序是，选拔任用党政领导干部，首先必须经过民主推荐提出考察对象，在推荐人大常委会、政府、政协领导成员人选时，应当有民主党派、工商联的主要领导成员和无党派人士中的代表人物参加，不能由共产党组织垄断候选人提名权；其次，按照干部管理权限对拟任和推荐的党政领导人选进行考察，广泛听取群众意见，防止暗箱操作；再次，根据党政领导职位和拟任人选的不同情况，分别在党委（党组）、人大常委会、政府、政协等有关领导中进行酝酿，非中共党员拟任人选，应当征求党委统战部门和民主党派、工商联的主要领导成员和无党派人士中的代表人物的意见；最后，对拟任干部讨论决定和任职公示。选拔任用党政领导干部，要由党委集体讨论作出任免决定，或向人大提出推荐、提名的意见，并对拟任的党政领导干部进行任前公示。要坚决克服少数人説了算的现象。

　　（二）地方和基层党组织要善于集中民意依法变成国家意志，通过国家机关实施党的主张，实现人民利益

　　增强地方和基层党组织依法运用国家权力的能力，关键是要善于集中民意，通过法定程序转变成国家意志，并监督实施。

　　第一、地方和基层党组织在作出主张时必须集中和体现民意。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民的根本利益。这就要求党组织在进行决策、制定政策、向人大提出建议时，必须充分地走群众路线，听取群众意见，尊重群众意愿，代表群众利益，这是执政为民的本质要求和根本途径，是依法执政的根本要求，是党组织依法运用国家权力的首要环节。为此，党组织在作决策时，必须把党的主张与人民意志一致起来，切实做到：凡是重大问题的决策，必须深入基层，深入群众进行调查研究后再讨论；凡是关系到群众利益的政策，必须充分听取群众的意见后再决定，按照《决定》要求，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听政等制度，扩大人民群众的参与度；凡是上级有关要求与群众愿望有距离时，必须认真调查研究，做好协调工作，把两者一致起来，绝不简单强行实施，要坚决克服在决策时只按上级要求而不尊重民意的现象；凡是提出党的主张，必须代表最大多数群众的意志和利益。而调查中有86.6％的干部回答“地方和基层党组织的决策与人民的意志不一致”，説明官僚主义、形式主义等问题十分严重。

　　第二，地方和基层党组织的主张必须依法变成国家意志，通过国家机关中的党组和党的干部及其党员依法实施。依法运用国家权力关键是能够把党的主张转换成国家的意志并由国家机关来实施。地方和基层党组织对地方经济社会发展负有重要的领导责任，其领导和执政方式是对地方发展的重大问题进行科学决策后，向国家机关提出建议，使人大经过法定程序，把党组织的决定变成地方国家机关的决定。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，凡是需要由地方和基层人民代表大会和政府决定的问题，党组织在提出建议后，必须交由其依法通过（人大和政府中的党组要发挥领导作用，保证党委意志的实现），决不能以党的政策代替国家机关的决定；形成国家意志后，应由人大或政府颁发地方法规、条例或文件等，决不能以党的文件形式代替地方机关的文件；进入行政执行时，由地方和基层政府组织实施，党组织通过政府机关中的党组和党的干部发挥领导作用，决不能以党组织的名义发号施令；党组织要加强对党的主张贯彻执行情况进行检查监督，保证国家法律法规和党的政策的实施，保证群众根本利益的实现。

　　此外，地方党组织要支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，加强和改进党对政法工作的领导。这也是提高依法执政能力的重要内容。

　　（三）加强法律知识培训，提高法治水平，保证党的干部依法行使地方国家权力

　　党的干部是依法执政的主体，干部的法治水平决定其依法执政能力。调查的结果表明，地方尤其是基层干部的法律知识缺乏、法制观念不强、法治水平不高的问题还很突出，直接影响了依法执政能力。在问卷调查中，承认自己的法律知识很贫乏的有70％；61.2％的被调查者认为干部尤其是领导干部的法制观念差，不按法律程序办事，耍领导权威，行长官意志，人治现象十分严重；回答不懂依法执政的程序、不知道如何依法执政的占68％。问卷调查的结果，无疑反映了我们干部的法制观、法治水平的真实情况。地方和基层干部自身迫切要求尽快改变这种状况，笔者曾经就干部培训内容对党校学员进行过多次问卷调查，比较集中的意见和要求是应该加大法律法规的教学量，反映了地方和基层干部已经充分认识到了学习和掌握法律法规的重要性，很多人都深切地感到过去那种按照政治要求、上级精神、领导指示（或压力）和工作经验办事的习惯不适应社会主义民主政治的要求，要依法执政、依法行政，必须学法懂法；培训的重点内容是有关行政法规，因为行政法规的内容多、范围广、更新比较快，难以掌握，而且地方和基层干部在工作中运用得更多的是行政法规，只有加大培训力度，才能帮助国家工作人员更好地掌握和运用。只有各级执政者的法律知识丰富了，法治观念增强了，依法执政能力提高了，才能做到依法执政。

　　注：本文系2003年度国家社科基金特别委托项目子课题和2003年度全国党校系统重点课题（项目号为：03@ZH005—_ZKD008）的阶段性成果。