【摘 要】发展党内基层民主、改革干部选拔方式等要求进行公推直选制度创新，矛盾的观念习惯、不配套的制度体系和高昂的运行成本等现实问题诘难公推直选制度创新，而公推直选制度创新在群众、党员和党组织的合力作用下积极回应了发展基层民主、增加合法性基础、提升政治文化、推进政治发展等价值期待。

　　【关键词】公推直选；制度创新；诉求回应；价值期待

　　公推直选制度自上个世纪末诞生以来，部分地区的积极探索和试点结果证明，它是党内基层民主建设的重要路径，既体现了党员权利与义务的统一，又增强了党组织内部各主体的互动；既体现了基层政权改革的新思路，又实践了基层民主与党内民主的衔接；既体现了时代呼唤的公平正义，又激发了乡村干部的积极性与创造性；既明确了乡村干部的权与责，又公开了对权与责落实的监督。然而，公推直选的深入发展要求相对成熟的制度创新环境、先进的价值理念、群体间的包容性利益取向、科学可行的实施方案以及领导者的改革决心。为此，我们可以从时代诉求、现实诘难和价值期待等角度，对于公推直选制度创新的以上要求予以解析。

　　一、公推直选制度创新的时代诉求

　　社会主义市场经济的深入发展，推动了社会主义民主政治的演进，党员干部一方面呼吁党内生活的民主化与党员价值的效能化；另一方面要求干部选拔公平、公开、公正的竞争；人们群众要求在提高生活水平的基础上能够拥有更多的自治权利和政治参与权利。可以说，政治体制改革的深入推进、党员干部对高质量民主生活的要求、群众参与决策的强烈愿望等时代强音推着基层干部选拔方式走向创新之路。

　　（一）发展党内民主的内在要求

　　“党内民主是党基于自身的性质、任务和宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制和过程所做出的民主的制度规定以及所形成的党内政治生活。”[①]可以说党内民主是党内政治生活的核心，发展党内基层民主，必须依靠行之有效且具有持续生命力的实现形式，而民主选举是发展党内民主的内在要求和重要实现形式。十七大在强调发展党内民主时指出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”十八大进一步提出，“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”。

　　由“两票制”演变而来的公推直选制度，在全国范围内的广泛试点，取得了很好的成效。众多试点经验强有力地说明了公推直选制度创新是当前党内基层民主发展的有益探索。虽然全国没有统一的实施标准，各试点的地方特色和差异性比较明显，甚至有些程序和各方参与程度很不相同，但公推直选作为党内基层民主发展的一种制度创新，其价值主要体现在推动者的意图，即通过广泛的试点，扩大党内基层民主的实质内容和价值影响，并以此带动人民民主。民主选举是发展民主的动力，“选举是摆脱威权主义的一种途径”，“选举的动力使得许多国家摆脱了威权主义，走向了民主。”[②]而公推又有助于民主选举合法性基础的增加，体现了人民民主的价值。公推直选制度创新就是为了实现直接发展党内民主和间接促进人民民主这个价值目标。当然，也不排除具体实施者即基层党组织的某些价值取向，如党员权利尤其是选举权的实现，可以促进其政治效能感的增强和参与党组织政治活动的积极性，从而活跃党内基层政治生活；多种推荐方式的并存，可以照顾各领域党员权利的行使与政治参与面的扩大，从而体现党内政治生活的真实性与实质性；党员之间公平、公正、公开的发表言论和竞选岗位，可以促进党员之间的相互了解与对规则的尊重，从而营造宽容和融洽的政治氛围。

　　（二）基层群众自治的外力推动

　　改革开放后，随着公社改乡镇、大队改村的完成和1982年作为基层群众性自治组织的村委会的建立以及1987年《村民委员会组织法》的实施，村民自治开始在全国范围内如火如荼地开展，在近三十年的村民自治实践中，基层群众的民主意识、权利观念、法治理念、参政能力、宽容心理、竞争意识、规则意识等均有极大地提升。可以说，基层群众尤其是受过良好教育的年轻一代已经形成相当程度上的民主政治心理和政治人格，乡村的政治博弈格局由原来的“官大民小”到目前的“官大民强”，基层行政管理方式由原来的政府指令或强制执行到当前的尊重选择与协商管理，基层社会民主政治文化氛围日益浓厚，政治系统也由原来的封闭僵固到现在的开放发展。这些发生于村落中的政治变迁，必然带动与之连襟的乡镇政治生态与党内民主生活的变化。

　　首先，民主和权利意识的增强，促使其试图获得更多的权利表达和参政机会。基层群众日益感到，一方面自己作为基层社会环境生活中的“主人”，是村民自治的主体，有权利和义务参加基层的管理与决策；另一方面，作为国家的公民，有资格去行使自己的政治权利，关注国家大事和本地方的社会发展，参与政治活动和其他公共事务的管理，监督自己所选举出的公职人员，让他们沿着利民的路线去施政。因此，在乡镇党委公推直选中，作为非党员群众，虽然他们没有选举权与投票权，但是在公推环节、推荐人深入村落调研环节、公示监督环节以及对当选者施政承诺的追问环节等中，积极推荐自己信得过的人，比较愿意向自己信任的候选人和党员表达自己的要求，密切关心自己期待的候选人有没有兑现对自己的承诺。事实上，乡镇党委公推直选也是基层群众政治参与的重要方式，是村民自治向高层的延伸形式。

　　其次，参政行为和能力的提升，促使其博弈资本增加和习惯于民主政治规则。长期周而复始的选举行为和其他政治参与行为，一方面普及和深化民主政治的观念、内容和价值，让基层民众熟悉并融入到民主生活中，在民主规则的指导下开展民主活动，进而形成对民主规则的尊重；另一方面，锻炼了基层民众的政治参与能力，懂得利用民主的手段维护自己的权益和承担相应的义务。同时，借助于电视广播、网络传媒等工具习得发达国家或地区的民主思想和模仿政治生活方式，并且在基层社会政治生活中传播别人好的做法以及交流经验，从而间接性地塑造了多元的民主文化与宽容的民主规则。这些民主知识的获得和民主素养的养成，让基层民众有了更高的自信和自觉参与与自己相关甚至自己所关心的政治活动，乡镇党委公推直选制度既然在设计上为民众的参与提供了条件，基层民众也就有了突破村民自治民主框架而参与乡镇民主政治与政务管理的制度保障，民众经常性的政治参与以及对乡镇干部遵守民主规则的监督将会促使乡镇公推直选制度的纵深发展。

　　最后，村民的功利心理和需求层级与民主政治的同质性和扩张性的契合，促使基层民主突破原来的范围与界限并稳步扎实地向前推进。第一，功利心理让人们都期望追求更大的利益、幸福和快乐。在民主政治生活中，当在没有权利或者权利比较微弱的时候，会期望获得自己在这圈子里“应得的权利”，然而当这种权利得到之后，就会利用各种方式让权利扩大化，或者把这种价值灌输给其他人，获得他人的理解与支持，从而形成一种更大的民主文化圈。第二，人的需求层级促使人们追求更高的需要满足，当人们温饱和安全解决之后，在基层政治生活中，就希望获得别人的尊重或者在参政中实现自我价值，而这种尊重主要通过在基层公共生活中承担责任来获得，价值更多地体现为对民主政治的高质量和宽领域的要求。第三，民主政治具有同质性与扩张性，当每个村落都开展村民自治，并且习以为常的时候，由村落组成的乡镇就会受到各村同质性很强的民主自治的感染，有意识地适应这种氛围或者无意识地被迫接受同化；同时，民主价值的宽容性和普世性与民主活动的参与性和互动性，让民主乐于挑战非民主“领地”，并很快“占领”和取代之。虽然当前许多乡镇干部均表示乡镇党委公推直选制度全面铺开难度很大，但随着村民自治的日益成熟和各地公推直选制度创新同质性的增多，公推直选制度遍地开花或者乡镇民主建设被“村民自治”模式同化也不是没有可能。

　　（三）完善竞争性选拔干部方式的改革驱动

　　党的十七届四中全会要求，“党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权。严格控制选任制领导干部任期内职务变动，维护选举结果严肃性。”十八大也明确指出，“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”。乡镇公推直选制度既是发展党内基层民主的模式探索，也是基层干部人事制度改革的尝试。广西忻城县北更乡当选的纪委书记在访谈中就发表了这样的感慨：“公推直选给我一个上升平台。党的改革是实实在在的，让我感觉只要努力就有收获，工作更努力。”[③]另一位乡镇干部也认为，“公推直选鼓舞了一般干部，只要努力就会有上升空间，有展现自己的舞台。”[④]

　　第一，现代干部人事制度，推崇公开、公正、公平的自由竞争。一方面，经过激烈的竞争和层层选拔，既可以考核竞选者的综合能力，又可以较全面审查其品行；既可以筛选出其中最优秀的人才，又可以树立部门清正的良好形象；既可以让竞选者在竞争中相互了解从而全面评价自己，又可以让当选者获得人们的支持和竞选对手的叹服。另一方面，竞选者也期望公平、公正、公开的竞选平台，并且能够在竞争中遵循和拥护竞选规则，形成一种理性的竞选氛围。乡镇公推直选制度是在县委组织部的统筹部署下开展的公开、公平、公正的自由竞选制度，不管是乡镇党委班子，还是乡镇党委书记均是在以上规则的指导下的竞聘产生，并且现场任命。完整地体现了选拔干部的价值所在。反过来，“三公”的竞选理念和竞选性干部选拔方式的不断深化也会促进乡镇公推直选制度的发展。

　　第二，现代干部人事制度，强调民意基础和民众参与。相对于以前自上而下的科层制干部管理，当前的干部人事管理在民主化进程中尤其是在人民民主与基层自治的影响下，更加突出民众对干部的考量与推选。乡镇党委公推直选允许群众联荐，要求竞选者入村调研，与群众交流施政思想并听取意见，当场唱票、公布结果甚至现场任命，这些都是尊重民意、争取民众参与以及协商管理的重要表现。某县委组织部副部长就明确指出，“公推直选的意义在于选出来的干部更具备民意基础，群众也比较满意”[⑤]。可以说，强调民意与民众参与的干部人事管理制度，既能增强党员、人事部门与群众之间的互动，又能强化当选者“对上对下”均要负责的责任心。这种干部人事制度，会使乡镇趋向于“党群共管”的格局，从而在党的牵引力与基层民众的推动力“二力”协同作用下为乡镇公推直选制度向高层发展提供可能。

　　第三，现代干部人事制度，更加注重人们的直接监督。科层制人事管理制度注重的是组织体系内的相互监督，而现代干部人事制度需要人民的直接监督。一方面，这是人民民主的建设要求，人民有权利去监督干部，也有权联名罢免自己所推选的干部；另一方面，党员干部的工作宗旨是为人民服务，人民对服务的质量与时效性具有发言权。同时，人民群众直接监督当选干部的施政承诺更具有可行性与威慑性。这是因为，一是人民群众与党员干部生活在同一个社圈中，能够密切关注党员干部的行为举止、了解施政方案的实施情况、据实考量其政绩；二是人民群众可以影响甚至决定党员干部的命运，能够把那些不合格、不合规、不利民的干部拉下马，也能够让群众基础好、综合能力强、利民惠民的党员当选。这些都对完善乡镇公推直选制度具有很大的推动和借鉴意义。

　　二、公推直选制度创新的现实诘难

　　由于各地乡镇公推直选试点是在高层党组织的要求和部署与基层党组织的直接参与和推动下开展的，基层党员和群众不成熟和不足够的心理准备，使其对公推直选制度的发展持有比较矛盾的态度；与原来政治体制的不相符和以往的施政行为惯性，让基层党组织不敢放开手脚大刀阔斧地推进；高昂的实践成本和费时费力的程序等现实问题，让基层党员干部和群众对进一步地开展或者铺开公推直选制度有所犹豫。

　　（一）矛盾的观念习惯使公推直选制度创新不彻底

　　一是基层党员和群众既想减少上级干预，又想依靠党组织。在村民自治环境中形成的自治观念、主体心理、权利意识和公开竞争的价值观，让民众和许多非在职党员认为“公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件。”[⑥]减少上级部门的干预，最大限度地体现基层民众和党员的意志。但另一方面，又认为民主的开展离不开党和政府的推动，没有政策引导、规划统筹、人员布置、限度掌控、财政支持和进程监督，不仅民主的目的达不到，还很有可能造成社会的不稳定甚至动乱。因此，在乡镇党委公推直选中，有些人因为上级党组织的干预而认为是“假民主”；有些人因为缺乏上级的相应支持而认为不现实；公推直选制度的探索者和实施者则一直在努力寻找发展的适度区间。

　　二是党组织既想广泛获得民意，又想更多体现自己意图。随着基层党员和群众民主意识和参政意愿的增强，党组织和干部越来越感到原来指令性和强制性的施政方式早已不受基层群众的欢迎，取而代之的是政治沟通与民主协商；公民社会的发展和基层熟人关系网络的道德功能也敦促着基层干部要注意自己的个人形象，霸道行为与不良作风会遭受人们的谴责，开展工作得不到人们的支持与配合。但是，由于人们感性判断较多、全局观念欠缺、从众心理严重等认识的固有缺陷，选出来的乡镇党委班子的人员结构的合理性与科学性就会大打折扣。党员只是感觉哪位候选人还不错而决定投票，极少考虑新班子之间的配合问题，对他们在“对自身负责”与“对上级党组织负责”之间寻找最佳结合点也欠缺思考。公推直选将选拔权利交给党员的同时，组织意图弱化则困扰着干部选拔方式的进一步改革。

　　三是党员既选择临场发挥好的候选人，又担心没有选出更好的干部。许多党员甚至当选者均表示，有能力的不一定能当选，因为人家不一定了解你。那些善演讲、年轻漂亮、学历高的人比较容易吸引人；但能力是不能讲出来的，是做出来的。所以，可能存在没有选出最好的情况[⑦]。同时，有些地方的党员虽然承认外地人当选能够给乡镇带来活力和新的发展思路，但仍担心他们对本地不熟，不能做好维稳工作。当然在某些试点也还存在外地人当选，并且工作做得还不错的案例。此外，在调研中，当询问人才储备是否充足时，有的县组织部表示比较充足；有的县则表示不足，但仍会鼓励党员去参选以保证差选竞争比例和竞争的充分性。这能否选出最优秀的党员干部值得探讨。

　　四是党组织虽然希望全体党员参与投票，但很多采用党代表投票。这既有客观原因的制约，如村庄分布比较散，乡域范围比较大，交通和信息沟通不便，致使聚齐全乡镇党员比较困难；年轻党员大部分外出打工，年龄大的党员即使积极性很高，但身体状况不允许全程参与。也有主观原因的影响，如有些党员因为参加会议而耽误工作，即使少量的误工补贴对他们没有多大吸引力；有些党组织认为“全体党员投票，票数分散，结果难以预料”。在这些主客观条件的交互作用下，党代表投票成为了乡镇公推直选的主要方式。殊不知，投票人员越多，越能体现民主的价值，全体党员共同参与投票才是党内民主发展的程序目标，也是公推直选制度创新的努力方向。

　　总体上说，不管是基层民众和党员以及党组织对公推直选的深入开展均存在一定的矛盾心理，这种矛盾心理往任何一方的过度偏向，都会使公推直选制度创新流产。我们能做的不是消除这种矛盾心理，因为它是客观存在难以消除的，而只能在矛盾中寻找和谐空间、在综合平衡中逐步推进。

　　（二）不配套的制度体系使公推直选制度创新不顺畅

　　第一，相悖的制度体系使公推直选制度创新缺乏合法性基础。一是公推直选与《党章》的部分规定有冲突，如某乡镇书记指出“党章规定原书记应该主持党代会，但是我作为参选人员又主持改选大会，有组织已经内定好人选的嫌疑。所以就由县里派人来主持，但是又与党章不合”[⑧]。二是公推直选与人事制度有冲突，如基层干部的选举制与任命制相冲突，自下而上的推选与党管干部原则冲突，选举产生的干部不适用调配干部中的地域回避制度。三是公推直选中缺乏“对上负责”与“对下负责”的协调制度。四是缺乏与选举制度相配套的监督制度、罢免制度、管理制度、完整的任期制度、党员代表大会常任制等一揽子制度体系。[⑨]

　　第二，“职”“权”相依的首长负责制使公推直选制度创新缺乏连贯性。相对于西方国家的“职”“权”分离的首长负责制，即行政首长根据职位的规定行使职权，无权越位改变组织结构和组织体系，可以说是有限的权力行使和功能性的负责制；中国的首长负责制则具有更大的职权，不仅具有明文规定的职权，甚至还具有影响或决定机构变更的权力。这就导致“首长独揽大权”和“人走政息”的状况，某当选乡长在谈论公推直选全面铺开的问题时，指出“我们国家的一些体制制度还没有完善到西方国家的谁选中了都可以运行，如果全面铺开公推直选，下面很多执行的问题、稳定的问题就没人管，就出现一个权力真空阶段。同时，我们国家现在还在搞建设还在搞执行，更注重干部的执行力”[⑩]。一语道破公推直选制度创新所面临的体系运转的主客观困境。

　　第三，事权不足使公推直选制度创新缺乏支撑力。虽然当前公推直选的开展有财政专款支持，但乡镇的人事权和财政权均由县级政府主管，乡镇控制和可以使用的资源十分有限，大大制约了乡镇当选干部履行承诺的实效。某乡镇党委书记坦言“公务员是派来的；县管财政，每个月就给三万”[11]。可想而知，对于事务比较繁琐、直面群众诉求、基本没有假期的乡镇政府，每月三万元的经费能在多大程度上来回应对群众的许诺。因此，乡镇的事权不足便成为公推直选制度创新能否持久的关键。

　　此外，值得一提的是，某县委组织部长明确表示，“体制不可能完全放开。体制放开可能威胁到党自身执政地位，上下级之间的沟通与政令执行不畅。基层干部都由选举产生，感觉权力来自于人民，有可能不听上级的，工作无法从上到下层层推进。”[12]可见，基层党组织对现有体制的变动也有比较大的“顾虑”。

　　（三）巨大的实践成本使公推直选制度创新充满疑虑

　　首先，财力消耗大，让人感觉不值得。据某县委组织部统计，开会需要付给党员误工补贴，在村里开座谈会每次需要给每个党员10元误工补贴，到乡镇开会每次要付给每位党员25元误工补贴，估计整个公推直选过程花在每位党员身上的费用150元左右；同时，还有会议交通、就餐，平均每人补贴约30元，一次公推直选需要消耗30万元左右[13]。另一当选乡镇书记，对公推直选的财力投入也发出感慨：“原来换届只用2万，现在花了7、8万”[14]。可见，在基层建设还比较落后的情况下，认为花费大量的资金去搞民主还不如多修路、多开水渠的人还不在少数。但民生问题不能代替民主问题，不能因为地区落后、耗财大就取消了民众参与公共政治生活的权利，也不能因为人们认识的局限性而暂停民主探索的推进。

　　其次，人力投入多，让人感觉较多余。一方面，由于公推直选设计的程序比较多，并且每个流程都需要众多的党员和群众参与，如某乡镇的“N-8-5-3-2-1”公推直选模式，N-8环节在县直机关和乡镇各召开一个推荐大会，在8-5环节召开全委会，5-3环节召开常委会，以下环节举行无领导小组讨论确定正副职。虽然程序越严谨、越正式，民主的质量越可以得到保障，党员群众对行使权利的印象越深刻，越有利于公推直选的健康发展，但是不以政治活动为主要生活的大部分党员群众更愿意把自己的精力放在生计和致富上。另一方面，县委组织部一般都有人才信息库，针对每个党员的才能长处均有相当程度的了解，基本能够做到量才而用，并且还可以调配乡镇领导班子的性别比例、学历层次、能力搭配、气质互补等以优化组织结构，这让许多乡镇干部感到公推直选乡镇班子多少有点“舍简就繁”。

　　最后，统筹工作难，组织部疲于应对。就单个试点而言，从发布公告、审查报名资格开始一直到最后的任命与监督，整个公推直选过程都少不了县委组织部的身影。就试点扩大而言，许多县委组织部表示精力吃不消，如某县委组织部副部长说，“如果同时进行，难操作，有的优秀人才落选而无处可去；分层次按时间顺序也有问题，时间太长，而且落选的干部到别处竞选肯定威信不够”[15]。同时，原来的干部考核体系不适用当选的党员干部，为组织部的人事考核工作增加了难度。此外，公推直选制度没有统一的实施标准和固定的模板，各乡镇根据自己的实际情况摸索，这就可能造成同一县域内存在多种公推直选模式，增加了管理难度。显然，公推直选已经变为县委组织部难于处置的主要工作内容之一。

　　“社会大众对政治过程的压力虽然是最大的，但也是最分散的，最没有组织的，最没有计划的，在一般政治中，社会大众难以直接对政治过程施加压力。社会大众只能通过选举和投票来选择各类候选人，以便能影响政治过程。”[16]因此，不能因为公推直选制度创新面临各种现实的诘难而对民主的追求有所动摇，当选的党员干部更不能因为别人的动摇而有所懈怠，应该去积极努力地探索制度创新的突破口和发展的适度空间，毕竟自身还担负着“对下负责”与“对上负责”的双重任务。

　　三、公推直选制度创新的价值期待

　　公推直选制度是基层社会民主发展的制度创新，自诞生之日起，就备受人们瞩目，高层领导认为它是党内基层民主实现的有效形式，基层干部认为它有助于改善党群关系和增强执政合法性基础，党员认为它有效地实现了其选举权，基层群众认为它更多地体现了民意和有利于监督干部。总体上来说，各方对公推直选制度创新在基层社会的发展价值均有所期待。事实上，公推直选制度创新本身已经带来一系列的政治效应。

　　（一）发展基层民主

　　一是基层党员的选举权。“党内选举制度是一个政党党内民主程度的晴雨表，它集中地反映了一个政党党内的民主状况和水平，体现了一个政党对党员主体地位的尊重程度。”[17]公推直选制度推动的首先是党内民主发展，规定每个党员只要符合条件均可以报名参加，并且每个党员都有每人一票的投票权。据调查，基本上所有的试点尤其是由全体党员参加投票的试点，党员对选举的质量比较满意，甚至有些党员感慨“入党那么多年以来，能够决定一个人的命运在我手上呢，是第一次”[18]，有些年龄大、行动不便的党员强烈要求参加投票，实在没办法参加的党员也表示比较遗憾。可见，公推直选制度有效保障了党员的选举权，调动了党员参加政治生活的积极性和参与基层政治管理的热情，活跃了基层党内民主的氛围。同时，不管是原来党组织推荐的候选人还是党员群众推荐的候选人，只要获得多数票和群众认可，均予以现场任命。党组织对党内民主选举结果的尊重，更进一步坚实了公推直选促进党内基层民主发展的真实性。

　　二是基层群众的参与权。公推直选虽然是党内民主实践探索，但它也允许非党员群众的参与。如群众可以集体推荐候选人、在候选人进村调研时发表自己的见解、向党员诉说自己的投票意向、列席党员大会、监督当选的党员干部和追问竞选许诺的兑现情况。某些公推直选制度探索得比较彻底的地方，非党员群众拥有除了选举权和被选举权之外一切党员权利，有效嫁接了党内基层民主与基层人民民主，为群众由村民自治走向参与乡镇民主管理铺平了道路。此外，从群众参与公推直选的方式不难看出，这些参与方式具有协商性的特征，候选人入村调研、党员与群众交流意见、群众追问诺言兑现均有协商。可以说，基层协商民主也贯穿于公推直选制度创新和实践过程中。

　　三是基层党组织的探索权。一方面，中央在推进公推直选广泛试点的同时，赋予了试点县和乡镇很大的自主权。试点单位可以根据地域特征、民族性情、人文环境制定适合自己的公推直选方案和程序，创新公推直选制度。另一方面，公推直选在乡镇扎根时，县委也给予了很大支持，对当选干部“对下”和“对上”的双重负责表示理解。从纵向的行政体系上说，上级权力执行到公推直选试点乡镇的时候，不会像非试点乡镇那么顺畅，即公推直选试点乡镇对来自上级的强力具有“防护层”作用，它是上级有意识的放权与基层民主意识增强共同作用的结果。某种程度上说，这种探索权也是基层民主权利的一部分。

　　（二）增强执政合法性

　　公推直选制度的程序安排、对民选结果的认可以及当选干部的有效治理，会增强党员群众对政府的信任，有利于协调党员干部、党员和群众的关系，从而获得他们的支持。

　　第一，程序合法性。整个公推直选过程都是在设计严谨的程序指导下开展的，公推范围的确定、资格审查的标准、确定候选人的数量、职位竞选的差额比例、候选人拉选票的方式、县委组织部的介入程度、当选者的任命、对当选者的监督等均遵循一定的程序和规定。既可以保证公推直选过程的公平、公正、公开，又可以适度调控发展进程和规避竞选的过激行为与寻租现象，从而使各方认可与尊重公推直选规则，为党员的充分参与、群众的密切关注、候选人的充分竞选以及整个公推直选的顺利进行打下基础。

　　第二，民意民选合法性。公推直选制度为基层群众的民意表达开辟了渠道，党员群众可以根据自己的评价标准衡量某些候选人适合干什么岗位，某位候选人应该当选，以及不想让某位候选人当选等。候选人在入村调研、深入了解党员群众意向的基础上，制定自己的施政方案，并且在党员大会上发表治理许诺。县委组织部尊重民意，在竞选现场对当选者进行任命。乡镇干部在任期内要随时接受党员群众关于施政承诺兑现情况的追问，而不能回避或置之不理。党员群众有权监督和揭露当选干部的不良作风和违规操作。

　　第三，治理有效性。由公推直选产生的乡镇干部普遍表示工作压力比较大，一方面来自上级党组织的要求和基层群众的期待，另一方面来自于主观上与非公推直选试点乡镇的对比和对自己的高标准要求。事实上，公推直选试点乡镇的工作成绩是有目共睹的，某村支书表示“以前要三天才办好的事，现在三个小时就办好了”[19]；某县委组织部对当选干部的工作比较认可，并坦言他们工作压力大，但是工作成绩显著，群众基础好[20]。当选干部在这种氛围中，干劲更足，党群关系更融洽。

　　（三）提升政治文化

　　制度创新必然引起政治文化变迁，政治文化也会影响制度的进一步发展，与此制度相配套的政治文化必然会为制度的持续创新营造氛围和提供助力。公推直选制度创新，既推动了党内基层民主文化的发展，也带动了人民民主文化的建设，更培育了乡村社会政治文化的良性生态。

　　其一，公推直选制度创新，推动了党内基层民主文化的发展。“党内民主文化就是党员在党内民主政治生活中遵循和信守的既符合民主的基本精神，又与党的基本原则相统一的思想观念、行为准则、价值判断以及由此而反映出的党员群体关系与氛围。”[21]公推直选制度创新，促使党员选举权的有效落实，增进了党员对党内民主生活的信任与热情，坚定了党员对民主的信念；公平公正公开的有序竞争选举和严谨的程序，规范了民主参与的行为，规避了贿选与寻租行为，从而树立了对规则的尊重与遵从态度；党员根据自己的评价标准投出宝贵的一票，不受任何其他人的违意愿干涉，培养了党员的主体意识和独立人格；公推直选中的协商行为也衍生出协商文化。

　　其二，公推直选制度创新，带动了人民民主文化的建设。一方面，公推直选允许群众的参与，虽然群众没有投票权，但他们可以通过争取入党和游说党员来直接或间接参与，这既培养了群众权利意识、主体意识、民主意识、参与意识、规则意识以及监督意识等，又规范了参与行为和提升了参与能力，也萌生了宽容和理性精神；另一方面，当公推直选制度创新遇到困境时，群众对民主的追求并没有打消，相反会通过各种途径寻求解决办法，正如一位官员所说“民主既然给了群众，再想拿回来，就会导致天下大乱”。这很好地说明了基层群众已经形成或者正在形成民主政治人格。

　　其三，公推直选制度创新，培育了乡村社会政治文化的良性生态。一方面，党员、党组织和群众之间的有序互动，持有不同政见的各方对公推直选的理解与期待，为试点乡镇的各种社会政治文化的和谐共存与相互宽容创造了条件；另一方面，公推直选的示范效应，促进了附近非试点乡镇群众的联动，勾起了他们对民主政治的兴致与渴望，这为民主实践范围的扩散奠定了群众心理基础，也有利于民主政治文化在乡村社会政治文化中的主导地位的确立。

　　（四）推动政治发展

　　公推直选制度创新，是对基层政治体制的改革，打破了原来县委直接调配、任命和管理乡镇干部而乡镇干部只听命于上级安排的政治格局，塑造了一种党员、群众以及干部交叉互动和乡镇干部“对上对下”双重负责的政治氛围。

　　首先，公推直选制度创新，树立了科学合理的政治发展思想。一是统筹发展与适度放权的思想，高层领导既要对全国范围内的试点设置、进度调控、配套资金等进行统筹，以保证公推直选制度创新的稳健与社会秩序的稳定，又要对试点单位进行适度放权，对公推直选进行最大限度的探索；县委对公推直选实施方案和程序进行设计，把党员群众选择与党组织意志结合起来，给当选干部比较大的行政权和人文关怀。二是跨越式与增量式相结合的发展思想。公推直选制度创新需要打破常规，走出原来政治体制的牢笼，探索和尝试党内基层民主的有效实现形式；同时，必须兼顾多方意志，不能脱离基层社会政治文化现实或超过其承载力，也不能想当然地选择单项突破，而应该在创新中增量式全面化发展。三是兼顾竞争性与协商性的思想。既要保证党员竞选的充分性，争取把最优秀的人才选到适当岗位，又要通过协商来优化领导班子、交流共同治理理念以及争取党员群众的理解和支持。

　　其次，公推直选制度创新，明确了协商民主的政治发展方向。“中国在现阶段政治体制改革和民主政治建设的重点和方向应当是：稳步扩大有序政治参与，积极推进政治协商和大力加强民主监督。”[22]各试点的实践显示，整个公推直选过程充斥着协商民主的价值取向和行为特征，报名人数达不到差额竞选比例时需要协商鼓动党员参加竞选，与不参加竞选的干部协商调任他处，候选人资格标准由多部门协商而定，出于优化领导班子的考虑协商确定候选人，候选人入村调研与党员群众协商施政想法，党组织与外出打工的、年老行动不便的党员协商参加与不参加投票，当选干部开展工作时也时常进村与村民协商治理乡村，群众也比较愿意发表自己的见解和追问当选干部的施政承诺。

　　再次，公推直选制度创新，提供了行之有效的政治发展路径。制度变迁的路径，一是进化论理性主义思路；一是建构论唯理主义思路[23]。进化论理性主义思路强调人的理性能力和认知能力有限，不可能洞察一切，只能渐进式的摸索；而建构论唯理主义思路则颂扬人的理性能力，认为人尤其是天才能够掌握足够多的知识去建构可以让大家遵守的至善的制度和规则。公推直选制度创新是在党的统筹安排下进行试点性推广的，但并没有“一刀切”地规定公推直选制度创新必须按照某种模式进行，而是给予试点单位很大的自主探索权，允许公推直选制度创新的多样性，允许试点单位根据自身情况合理调整进度。概言之，公推直选制度其实是在兼顾以上两者思路的路径上进行创新的，其开展效果强有力地说明了这一路径的可行性与持久性。

　　最后，公推直选制度创新，整合了政治发展动力。制度创新分为功能型制度创新、权力型制度创新、路径依赖型制度创新和社会学习型制度创新。功能型制度创新是指“如果外部因素允许收入的增长，但是制度因素阻止它的实现，那么新制度安排就有可能实现”[24]。公推直选制度创新正是在党员群众民主意识增强但现有制度却无法保证党内民主政治生活质量和党员权利行使的情况下诞生的，体现了党员群众的意志。权力型制度变迁强调政府或者政党利用权力推动的制度变迁，公推直选制度是在高层党组织统筹和基层党组织具体落实的权力运行机制下开展的，体现了党中央的意志。路径依赖型制度创新是制度依据本身的发展规律进行的逐步递增或“成长式”变迁，公推直选制度创新一方面依赖自身的规律发展，另一方面又需要利用社会学习型制度创新思想谨慎地避免制度依赖困境，组织者和实施者在不断地学习和认知过程中会根据现实环境“趋利避害”，基于此，各地公推直选制度发展模式不一，形式各样，集合了各方的意志，也汇合了他们对于公推直选制度不断创新所起的动力。

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　　[①]林尚立.党内民主——中国共产党的理论与实践[M].上海：上海社会科学院出版社，2002.4.

　　[②]亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮[M].刘军宁,译.上海：上海三联书店，1998.232.

　　[③] 忻城县北更乡调研录，编号：gtzhx2-xincheng-20110808，P4.

　　[④] 同上。

　　[⑤] 扶绥县委组织部领导访谈记录，编号：gtzhx1-fs-20110803，P2.

　　[⑥]梅丽红．公推直选：从单项突破到整体推进[J]．领导科学，2010:(3月中):58.

　　[⑦] 扶绥县岜盆乡回访调研记录，编号：gtzhx5-fusui-20121231，P5.

　　[⑧] 柳江县洛满镇党委访谈记录，编号：gtzhx3-liujiang-20110809，P2.

　　[⑨] 梅丽红．公推直选：从单项突破到整体推进[J]．领导科学，2010:(3月中):58.

　　[⑩] 扶绥县岜盆乡回访调研记录，编号：gtzhx5-fusui-20121231，P2.

　　[11] 武鸣县陆斡镇访谈记录，编号：gtzhx4-wumin-20110812，P2.

　　[12] 扶绥县委组织部领导访谈记录，编号：gtzhx1-fs-20110803，P2.

　　[13] 扶绥县委组织部领导访谈记录，编号：gtzhx1-fs-20110803，P1.

　　[14] 柳江县洛满镇党委访谈记录，编号：gtzhx3-liujiang-20110809，P2.

　　[15] 忻城县北更乡调研记录，编号：gtzhx2-xincheng-20110808，P2.

　　[16]王沪宁.比较政治分析[M].上海：上海人民出版社，1987.123-124.

　　[17]杨东广.尊重党员主体地位的机制构建研究[M].北京：中央编译出版社，2010.230.

　　[18] 扶绥县岜盆乡回访调研记录，编号：gtzhx5-fusui-20121231，P1.

　　[19] 武鸣县陆斡镇访谈记录，编号：gtzhx4-wumin-20110812，P2.

　　[20] 同上。

　　[21]刘汉峰.党内民主文化建设刍议[J].新视野，2010(1)，P65.

　　[22]周少来.影响当代中国政治发展的民主思路[J].青海社会科学，2011(3):8.

　　[23]邓正来.邓正来自选集之九：哈耶克社会理论的研究——自由秩序原理代译序[C].桂林：广西师范大学出版社，2000.191-203.

　　[24] [美]阿兰·斯密德.制度与行为经济学[M].刘璨,吴水荣译.北京：中国人民大学出版社，2004.364.