摘  要：2012年中国政府继续为保护农民土地权利而不断努力，主要进行的工作有：全面推进农村土地确权；明确了提高农民在土地增值收益分配比例的改革方向；纠正违法违规征地拆迁问题等。为进一步保障农民的土地权利，应当调整土地征收的补偿标准，推动土地征收中的依法行政，以及加大官员的问责力度。 

　　关键词：农民土地权利；生存权；土地督察；官员问责 

　　土地是农民生存与发展的基础，对农村集体土地依法享有相关的权利是一个完善的农民人权体系的内在要求。改革开放后，中共中央和国家有关部门制定了大量法律和政策，有力地保障了农民的土地权利。当前，中国正快速迈向工业化、城市化，在这一进程中，必然涉及到耕地的集中、农村土地的征收等问题，近年来随着征地纠纷的出现，农民的土地权利保障引起社会各界的关注，为此中国政府采取了很多措施，取得了积极效果，但实践中还存在一些问题，需要继续努力加以解决。 

　　一、农民土地权利的内容及其与生存权和发展权的关系 

　　农民的土地权利不是单一内容的概念，而是包含很多高度综合的内容，除了人们关心的土地所有权之外，还包括承包经营权、宅基地使用权、土地征收补偿权等。这些权利都是农民的基本权利，这些权利的保障直接关系到农民的生存权和发展权。 

（一）农民土地权利的内容 

　　1.土地所有权 

　　根据《宪法》和《土地管理法》的规定，我国农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《物权法》第五十九条进一步规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。因此，村集体的每位农民都对本集体的土地拥有所有权，但农民是以集体的方式而不是以个人所有的方式对集体土地共同享有所有权，与此相应，《物权法》第六十条规定，农村土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。 

　　2.承包经营权 

　　改革开放前，中国对农村土地实行的是集体所有、集体经营和使用的制度。改革开放后，在坚持农村土地集体所有的前提下，对集体所有的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度，将农业用地按照一定的方案分配给农民使用，农民依据承包经营权合同依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。同时，在承包经营合同确定的承包期内，依照农村土地承包法和国务院的有关规定，农民还有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让、入股、抵押等方式流转。2007年通过的《物权法》已将农民的承包经营权确定为一项独立的永益物权，这为强化农民土地承包经营权的保障提供了有力依据。 

　　3.宅基地使用权 

　　根据《土地管理法》等法律和国家有关规定农民可以对集体所有的土地取得宅基地使用权，同承包经营权一样，宅基地使用权也是农民享有的一项独立的用益物权，它指的是农村居民依法在村集体所有的宅基地上建造住宅及其附属设施，并对宅基地享有占有、使用和有限制的转让的权利。 

　　4.土地征收补偿权 

　　根据《土地管理法》和《物权法》的相关规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收村集体所有的土地，但是应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件，这意味着在集体土地被征收后，相关农民享有相应的补偿权。同时，为了保障农民享有的土地征收补偿权，《土地管理法》进一步规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。 

　　（二）土地权利与农民的生存权和发展权 

　　1.土地权利与农民的生存权 

　　土地是农民拥有的最基本生产资料，是维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准的重要基础。改革开放后实施的家庭联产承包责任制，赋予了农民土地承包经营权，适应了农业经营的特点，因此其极大地提升了农民参加农业生产的积极性，迅速提高了农民的收入，基本解决了广大农民的生存问题。虽然随着我国改革开放的深入，市场经济有了很大发展，农民从事非农产业的比例在逐步增加，农业生产已不再是相当一部分农民收入的主要来源，但在我国市场经济还不够发达，城乡体系还未完全一体化，农村保障体系还不够完善，社会保障水平还相对较低的情况下，经营土地所取得的收入不仅是大多数农民实现温饱的前提，而且也是其生活逐渐迈向小康的一个重要途径，同时，对那些从事非农产业的农民来讲，在其生活无着的时候，他们可以回归农业经营，土地依然能在其生活中发挥基础性的保障作用。同样，农民享有宅基地使用权，确保了农民可以以较低的成本建造房屋，这也为满足农民的生活起居，保障农民的生存权发挥了重要的基础性作用。在土地征收中，国家实施的发放补偿安置款等措施同样为失地农民的生存提供了基本保障。在中国的革命和建设中，土地问题一直占有极其重要的地位，当代中国，农村人口占的比例依然很大，如果农民失去了土地，成为“流民”，生存受到威胁，很容易会成为社会不稳定的因素。因此，在国家没能为农民提供有力的社会保障措施情况下，通过立法和政策的完善保障农民的土地权利，对农村乃至整个中国社会稳定都有着重大的意义。 

　　2.土地权利与农民的发展权 

　　发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展。[①]土地不仅是农民生存的基础，而且也是农民发展个人事业，增加收入，提高生活水平的重要来源。改革开放后，农民的土地权利由于有了国家有关政策和法律的保障，他们可以放心经营土地，加大投入，发展各种形式的高效农业经济，大大提高了他们的农业经营收入，极大改善了他们的生活。当前也有越来越多的农民通过土地流转实现了土地的规模经营，壮大了他们经营农业的实力。2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，这体现了国家想让农民以土地为依托实现发展权的意图。党十八大报告指出：要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，同样体现了国家保障农民基于土地的未来可期待利益，让农民共享经济发展成果的愿望。 

　　二、中国政府为保障农村居民土地权利所作的探索和努力 

　　（一）赋予农民土地承包经营权 

改革开放前，农村的土地由人民公社统一经营，1978年11月，安徽省凤阳县小岗村的农民，通过签订“大包干”合同，自发创造了家庭联产承包责任制。党的十一届三中全会后，在坚持集体所有的前提下，随着公社统一经营农村土地体制的解体，农民在农村土地经营中的自主权开始被肯定。1980年5月31日，邓小平在谈农村政策问题时，肯定了包产到户的做法，他说：农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。[②]此后， 1980年9月中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问的通知》，1982年1月《全国农村工作会议纪要》先后肯定了家庭联产承包责任制的做法。1982年9月召开的中共第十二次全国代表大会再次肯定了包产到户的方向，同年12月，中共中央又制定了《当前农村经济政策若干问题》的文件，并于1983年作为中共中央一号文件印发，这一文件对包产到户给与了高度评价，认为包产到户是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。 

　　基于以上文件的出台，家庭联产承包责任制的地位逐渐得到国家认可，意味着国家赋予了农民土地承包经营权。虽然有关文件对社员承包的土地做出了“不准出租，不准转让”等不利于土地流转的规定，但由于其确认了农民对土地的使用权，适应了农业生产的特点，扩大了农民在土地经营中的自主权，极大的调动了农民的积极性。 

　　（二）规范土地使用权流转 

　　为了进一步调动农民的积极性，鼓励农民增加对土地的投入，确保农业的可持续发展，中共中央先后出台了一系列的政策延长土地承包期，稳定土地承包关系，保障农民的土地承包权。 

　　1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定：土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些，在此基础上，1993年中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定：为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的承包期到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营林造地、治沙改地等从事开发性生产的，承包期可以更长，1985年中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，1998年中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等都对稳定土地承包关系做出了肯定。 

　　同时，立法层面上对农民的土地承包经营权的确认和延长也做出了规定。1986年的《土地管理法》第十二条第三款规定：“土地的承包经营权受法律保护”，这标志着国家开始对农民享有的土地承包权正式在法律上加以确认。1998年修改后的《土地管理法》第十四条则进一步延长了土地承包经营期，该条第一款规定：土地承包经营期限为三十年。2002年通过的《土地承包经营法》则是一部专门规范土地承包关系的法律，该法对集体土地发包方和承包方的权利与义务、土地承包的期限、土地承包经营权的保护等做出了全面、系统的规定，对维护农民的土地承包权发挥了重要作用。而2007年通过的《物权法》第十一章则将土地承包经营权确定为用益物权，专门对土地承包经营权涉及的相关问题作了规定，这表明国家试图通过将土地承包经营权规定为一项独立的物权，加强对农民的土地承包经营权保护。 

　　农业用地流转有利于土地规模经营，提高农业生产效率。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，1985年《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》都做出了鼓励耕地向种田能手集中的规定。改革开放后，中国经济的发展为农民从事非农产业提供了越来越多的机会，因此，土地流转的比例也越来越高，为了规范农村土地的流转，预防并化解可能发生的纠纷，1993年中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定：在不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动转向非农产业并有稳定收入的的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。中共中央先后发布的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》等文件，全国人大及其常委会制定的《土地管理法》、《土地承包经营法》以及《物权法》等法律也对农村土地的流转做出了规定。 

　　（三）保障城市化进程中的农民土地权利 

　　改革开放后，基于城市化和工业化的需要，国家将大量的农村土地通过征收转化为建设用地，为了规范土地征收行为，维护农民的土地权益，1982年全国人大常委会制定的《国家建设征用土地条例》，对土地征收的补偿范围、补偿标准、安置补助费、因征地造成的剩余劳动力的安置等做出了全面规定，1986年全国人大常委会制定的《土地管理法》第四章对国家建设需要征用农村土地做出了一些新的规定。而按照1998年修改后的《土地管理法》第四十七条之规定，土地补偿、安置补偿等征地补偿有了一定提高。 

　　2004年修改后的《宪法》和《土地管理法》同样也对土地征收做出了规定，2004年修改后的《土地管理法》第四十七条第七款规定：国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。该规定为国家根据实际情况，加大土地征收补偿的力度预留了空间。此外，2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等也对失地农民的社会保障、就业培训等做出了规定。需要特别提及的是2007年通过的《物权法》，不仅从法律上专门对土地征收补偿做出了规定，而且还明确规定要安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件，这表明国家已经认识到不能仅仅通过征地时暂时的补偿来确保农民的生存，还要采取通过将失地农民纳入社会保障体系，为其提供必要的住房等措施，确保失地农民能够住有所居并有较为稳定的生活来源。 

　　涉及保护农民土地权益的法律文件还有国务院2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》，国务院1998年发布的《基本农田保护条例》，国土资源部1995年发布的《土地监察暂行规定》，国土资源部1996年制定的《土地违法案件查处办法》，国土资源部2004年印发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部2008年共同发布的《违反土地管理规定行为处分办法》，2010年国土资源部、农业部《关于划定基本农田实行永久保护的通知》，2010年国土资源部《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，2011年国土资源部、财政部、农业部共同发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》等。此外，很多省市也制定了相当数量的地方性法规、规章保护失地农民的权益，如《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》等。 

　　（四）建立国家土地督查制度 

　　作为国务院的一个工作部门，国土资源部的土地执法监管工作在农民的土地权利保障中发挥着重要的作用。通过多年的努力，国土资源部已经构建起了“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的执法监管体系。近年来，通过开展警示约谈、公开通报、挂牌督办、视频监控等途径，有力地查处了各类土地违法案件。下表是国土资源部公布的2006年到2012年上半年违法用地案件查处情况。 

　　表1：2006年到2012年上半年违法用地案件查处情况（单位：件、公顷） 

　　资料来源：表中2006年到2011年的原始数据来源于国土资源部网站“政务公开”中的2011中国国土资源公报，链接网址：http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx。2012年的原始数据来源于国土资源部网站“权威数据”中的2012年上半年国土资源有关统计数据，链接网址：http://www.mlr.gov.cn/zwgk/qwsj/201208/t20120821_1133257.htm。 

　　通过该表可以发现，国土资源部通过土地执法检查发现的违法使用农民耕地的面积以及土地违法立案、结案的数量均呈下降的趋势，这充分表明，国土资源部多年来持续开展的国土资源执法监管工作取得了积极效果，减少了地方政府的土地违法行为，保障了农民的土地权利。 

　　此外，为了加强被征地农民合法权益的保障，规范建设用地使用，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年7月国务院建立了国家土地督察制度，设立了国家土地总督察，向北京、上海、济南等地方派驻国家土地督察局，对各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。截至2011年底，国家土地督察机构已对全国201个地级以上城市、1531个县(市、区、旗)土地利用和管理情况进行了全面监督检查；对违规批准设立或扩大开发区、违规占用基本农田、“以租代征”等违法用地开展了83次专项督察，通过各类督察发现违法违规用地520万亩，向30个省(区、市)、5个计划单列市人民政府和新疆生产建设兵团发出144份督察意见书，督促查处纠正土地违法问题3.5万件，拆除没收违法建(构)筑物1.08亿平方米，复耕土地32万多亩，对部分地区征地补偿标准低、补偿不及时、社保资金未落实等损害被征地农民合法权益问题开展督察，其中仅2009年至2011年，就督促各地发放征地补偿款29.66亿元。[③] 

三、2012年保护农民土地权利的最新进展

　　中国在2012年保护农民土地权益的改革进一步深化和具体，主要表现在以下几个方面： 

　　(一)农村土地确权全覆盖  

　　2011年5月，国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》要求，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。 

　　2012年中共中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》进一步明确提出：要加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，财政适当补助工作经费。加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度。 

　　2012年4月28日，为了落实农村土地确权全覆盖的政策目标，国土资源部专门下发了《国土资源部关于严格落实农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖的通知》(国土资电发〔2012〕41号)，要求各省市区开展并完成农村土地确权的工作。为了确保这项工作的有效性，国土资源部在2012年11月还研究制定了《农村集体土地所有权确权登记发证成果验收办法》。 

　　全国各省市区高效地推进了这项工作，有的还制定了具体的地方性政策法规。如广东省规定，从2012年10月起，申报农用地、土地征收材料时必须提供村民小组一级集体经济组织的集体土地所有权证书。为了充分发挥农村集体土地确权登记发证工作成果在国土资源管理各个环节的基础作用，农村集体土地确权登记发证与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩，凡是到2012年底未按时完成工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。 

　　农村集体土地所有权的确权工作，推进包括农民宅基地在内的农村集体建设用地使用权的登记工作，扩大农村土地承包经营权登记试点，这些都有利于明确农民和村集体在农村土地所有权或使用权中的主体地位，文件中提到的加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收有关条款，也将进一步推动集体土地征收的相关立法工作，为保障失地农民的合法权益奠定法律基础。 

　　 (二)明确了提高农民在土地增值收益分配比例的改革方向 

　　改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并不是中国政府在在2012年才提出来的。早在2011年的中央农村工作会议上，温家宝总理就表示：中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。但是进入2012年之后，提高农民在土地增值收益分配比例的这个改革方向越来越明确，越来越清晰。 

　　2012年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告中，将制定出台《农村集体土地征收补偿条例》作为2012年国务院工作的一个主要任务，提出要真正保障农民承包地的财产权，进一步明确了提高农民在土地增值收益分配比例的改革走向。 

　　2012年11月，胡锦涛在中共十八大作报告中明确提出：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置[④]。将“改革征地制度”写入党代会报告，尚属首次。 

　　当前我国正处于快速城市化的进程之中，经济发展对于土地的需求非常强烈，但是由于相关制度的缺失和滞后，在征地过程中存在着不尊重农民意愿、对失地农民的可持续生存和发展缺乏全面考虑等现象，造成了一系列有损社会公平和影响经济发展及城市化质量的社会政治问题。从十八大报告中以及近期中央领导人的相关讲话中可以看出，中央已经看到了这个问题的严重性，并且已经下定决心来改进这个问题，因而对征地制度采取大幅度的改革措施可能为期不远了。中国政府将会以前所未有的力度保护农民利益，国家土地征收的标准应该会有大幅度的提高。 

　　有理由相信，随着十八大报告精神的贯彻落实，《土地管理法》的进一步修改和《农村集体土地征收补偿条例》的出台，集体土地征收中农民的土地权利将会得到更加充分的体现和保障。 

　　(三)纠正违法违规征地拆迁问题 

　　2012年中国政府在制止和纠正违背农民意愿、强制征地拆迁问题方面做出了重大努力和举措。 

　　首先是中央纪委副书记、监察部部长、国务院纠风办主任马馼4月13日在全国纠风工作会议上表示，今年将继续坚决纠正违法违规征地拆迁问题，严格执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规政策，对非法暴力拆迁引发恶性案件或群体性事件的，要追究有关领导责任。完善农村集体土地上房屋征收与补偿政策，坚决纠正在农村土地承包流转、土地整治、耕地占补平衡等方面损害农民利益的问题。 

　　其次，国务院纠正行业不正之风办公室在2012年5月2日发布了《关于2012年纠风工作的实施意见》，意见指出，深化纠正违法违规征地拆迁问题工作，严肃查处以非法方式强制征地拆迁行为。 

　　再次，2012年６月１日出版的第11期《求是》杂志发表中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强同志的文章，标题为：“着力解决发生在群众身边的１０个方面腐败问题，不断以反腐倡廉建设新成效取信于民造福于民”。文章指出，今后要进一步规范征地拆迁行为，严肃查处以暴力、威胁和断水电等非法手段强制征地拆迁的案件，严肃查处违反国家征地拆迁补偿安置政策和标准以及贪污、截留、挪用征地拆迁补偿资金的案件，严肃查处征地拆迁中官商勾结、权钱交易的案件，坚决遏制征地拆迁中腐败案件易发多发的势头[⑤]。 

　　据中央纪委常委、监察部副部长兼新闻发言人黄晓薇介绍，2012年全国共查处违法违规强制征地拆迁案件427件，有437人受到责任追究。全国共纠正和查处农村土地承包、流转、耕地占补平衡、土地整治中损害农民土地权益问题2万余件[⑥]。 

　　纠正违法违规征地拆迁问题，尤其是违背农民意愿进行的强制征地拆迁问题，是保护和保障农民土地权利的重要举措。虽然这不能完全杜绝此类现象的发生，但是可以看出，这已经成为今后保护农民土地权益改革的一个重要方向。 

四、现阶段农村居民土地权利保障面临的问题

　　（一）违法用地现象严重 

　　法治是公共权力运行的基本规则，其主要目的是规范公权力行使，防止权力运行的失范，保障公民的合法权益。然而，有些地方政府或村民委员会基于发展地方经济或增加土地财政收入等考虑，不惜滥用公权力，无视或规避国家相关法律规定，违法用地，严重侵害农民的土地权益。从2011年国土资源部《中国国土资源公报》公布的违法用地情况的数据看，2006年-2011年发现的违法使用耕地的面积分别为：43408公顷、43739公顷、21518公顷、17039公顷、18030公顷、17596公顷，[⑦]虽然总体上违法使用耕地的数量呈下降趋势，但总量还是很大。国土资源部新近公布的2012 年上半年土地违法查处情况显示, 半年内共发生2.9 万件土地违法行为, 涉及土地17.7 万亩, 耕地6.5万亩, 且新的违法用地面积逐月上升。[⑧]审计署2011年对24个（区）县2009年到2010年土地管理的征收审计结果表明：14个市县有22.35万亩土地征用等不符合相关规定。其中：沈阳市、宜昌市、襄阳市、佳木斯市、齐齐哈尔市及桦川县和天津市东丽区7个市县规避新增建设用地指标的控制，征收集体土地20.41万亩；襄阳市、宜昌市、齐齐哈尔市、郑州市、佳木斯市、沈阳市、中牟县、芜湖县、阳东县和郫县10个市县用地单位未批先用土地1.66万亩；沈阳市、齐齐哈尔市、佳木斯市和辽阳县4个市县的51家企业“以租代征”占用集体土地2809.8亩，用于工业、房地产等非农项目建设。[⑨]目前，违法用地主要表现有以下几方面。 

　　1.以租代征 

　　以租代征，是指通过租用农民耕地进行非农业建设。其本质是逃避法律规定的农用地转用审批程序，规避国家的土地规划政策和法定税费缴纳义务，违法使用农用地进行建设活动。以租代征不仅会影响国家土地政策的落实，而且还会导致农村耕地的大量减少，危及国家的粮食安全。2007年国家土地督察北京局对华北5省区市的调查发现，“以租代征”主要有6种表现形式，这6种表现形式分别是：用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地；基层政府直接租赁农村集体土地；基层政府转租农村集体土地；基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为；村民自行出租自己的承包地；村委会租用农户的承包地搞非农建设。[⑩]在2007年国土资源部开展的全国土地执法百日行动中，发现“以租代征”的土地就达30多万亩。[11]由于“以租代征”便于操作，成本低，而且风险相对较小，因而，在某些城市，此种形式在违法用地中占的比例相对较高。2007年国土资源部检查了一个大城市，据国土资源部执法监察局局长张新宝介绍，该城市乡镇企业用地中的67.4%属于“以租代征”。[12] 

　　2.违法审批建设用地 

　　根据《土地管理法》第四十四条的规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。有些地方政府存在侥幸心理，为了发展地方经济，无视或规避国家的建设用地审批程序，绕开国家的基本农田审批、土地规模审批规定的措施，未批先用，先造成占用耕地的事实，然后再想办法补办相关手续。有记者对在全国产生较大影响的江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目问题进行调查，通过查阅常州市国土资源局关于铁本项目用地申报、审批情况明细表时就发现，涉及铁本项目未批先用的常州5988亩用地中，常州市新北区分三批共14个批次申报至常州市国土资源局。常州市国土资源局随后分三批上报给江苏省国土资源厅。2003年12月20日，江苏省国土资源厅在一天内违规批准了铁本公司由整块土地拆分成的这14个土地项目，致使铁本项目部分非法占地合法化。[13] 

　　（二）征地补偿问题突出 

　　1.征地补偿标准低 

　　世界上很多国家在确定土地补偿时都以土地的市场价格为参照，而根据我国《土地管理法》第四十七条的规定，征收土地应当“按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。改革开放初期，由于土地的市场价格相对较低，土地征收产生的补偿标准问题并未引起重视，但随着土地出让市场化程度的提高，我国城市化进程的加快，土地出让的市场价格开始大幅提升，此时依然将土地原有产值作为计算土地补偿费的基础，低估了土地的社会保障功能和其他功能，也没有反映出土地市场的供需状况，不符合市场经济规律和国际惯例。农民对土地进行农业生产经营是由土地的专有用途强制决定的，仅按“原用途”来确定征地补偿标准，自然显失公平。[14] 

　　2.征地补偿和农民社保措施不到位 

　　在土地征收中，依法发放征地补偿款是失地农民生存的保障，然而，有的地方政府基于降低政府土地征收的成本，常常违反国家有关规定，不发或少发征地补偿款，有些基层政府或村委会滥用权力，违规截流或挪用本应分配给农民的土地补偿款，有的甚至不安排失地农民参加社保或擅自降低失地农民的社保标准。在2004年国土资源部开展的土地市场治理整顿工作中，就清理偿还了1999年以来拖欠农民征地补偿费用达175.46亿元。[15] 2012年审计署第七号公告指出：沈阳市、佳木斯市、芜湖市、日照市、北京市房山区、天津市东丽区和郫县7个市县应参保的被征地农民为17.52万名，实际参保10.61万名，参保率为60.56%；襄阳市、宜昌市、中牟县3个市县截至2011年7月底未及时支付征地补偿款1.96亿元；郑州市未经被征地的村集体同意，将应支付的征地补偿款2.74亿元用于村民安置小区建设，将320万元用于弥补拆迁工作经费。[16]同时，审计署2012年第34号关于全国社会保障资金的审计结果表明：截至2011年底，尚有192.90万名被征地农民未按规定参加社会保障；2011年，127.57万名被征地农民虽然参加了养老等社会保障，但待遇低于当地农村最低生活保障标准。[17] 

　　以上问题的存在，导致农民只能得到土地非农化收益中的很小一部分，这种土地收益分配上的不公、征地补偿措施实施中的不规范，严重侵害了农民应有的土地权益，近年来发生在农村地区的许多群体性事件都是征地补偿引起的，这对我国的社会稳定，城市化进程的顺利推进带来了不利影响。 

　　（三）土地执法阻力大 

　　根据《土地管理法》第六十六条的规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。虽然该规定赋予了国土资源管理部门对违法用地行为的制止权，但是很多土地方面的违规，被认为是为了促进地方发展而不得不作出的牺牲。一些地方认为土地违法是为公家犯错误。[18]因而，土地执法在遇到基于招商引资等为了发展地方经济而违规用地的案例时，就会遇到极大的政府阻力，单靠当地执法部门的力量显然难以奏效。在很多违法用地案例中，从表面看，其行为主体大多是一些企业或者社会组织的违法行为，但其背后往往是当地政府的违法征地。在土地征收中，政府既是供地主体，同时又是土地执法监察权的行使主体，地方政府的这种“双重角色”是土地执法困难的制度根源。有统计显示，2001年至2005年间，土地违法只有1%的党政纪查处风险，0.1%的刑事责任追究风险。[19]现实中存在的土地违法追责难问题，更是进一步加剧了土地执法的阻力。 

　　（四）农民的常态土地维权行动效果低下 

　　就近年来农民土地维权的案例来看，农民维权的常态途径主要有信访、诉讼等。由于诉讼实行二审终审制原则，存在诉讼成本高，容易受地方政府干扰等缺点，而信访不仅没有这样的限制，而且负责受理信访活动的部门也比较多，所以，相比之下，农民更愿意通过信访的途径，就二者的比例看，信访方式占得比例要更高。以重庆北部新区为例，2003年，因土地征收上访案件仅有件，2004年上涨至21件，上升幅度达105% ，至2005年上半年，信访案件已达24件，与上年同期相比，增幅近4倍，而通过法院审理得以裁决的案件却屈指可数。[20]此外，行政复议也是农民土地维权的一个法定途径，但由于行政复议实行一级复议原则，加之行政复议本身仍然是行政系统内部的一种自我纠错制度，这导致农民通过行政复议进行土地维权的效果也不是很好，所以其在农民土地维权途径中所占比例也较低。然而，近年来农民的土地维权信访活动也表露了信访途径存在的成本高、周期长、成效低等问题。如河南省邓州市花洲办事处陈湾居委会二组的村民自2006年起多次通过信访渠道向上级机关反映土地被骗卖的问题，结果上级机关又逐级批示给了下级机关处理，最后把邓州市纪委不解决的问题又转批到了邓州市纪委。三年后，问题就依然没能得到解决。[21]也正因为以上几种土地维权途径的局限性比较大，近几年失地农民通过游行示威、静坐、甚至采取包括“自残”等“另类”措施在内的非常态行动维护权益的案例逐渐增加。如2010年发生的广东化州农民“煮”锄头“吃”土，抗议政府租地事件，2011年广东陆丰乌坎村发生的村民不满土地出让等喊口号、拉横幅、甚至进行打砸的“乌坎事件”。 

　　（五）强迫农民“流转土地”和“集中居住” 

　　承包经营权是农民依法享有的一种土地物权，农民有权决定行使该权利的方式，可以依据自己的需要将土地出租或转让。为了充分利用土地，发展、壮大我国的农业产业，国家鼓励并促进土地流转，但前提是尊重农民的土地权利，但在有些地方，地方政府或村干部常常打着“集约利用土地”、“发展现代规模农业”的旗号，滥用权力，违反农民意愿，强迫农民出租或转让土地承包经营权，推动外来企业“购买”农民的承包地，这导致农民很难与外来企业进行平等协商，农民的土地权益难以获得保障。 

　　为了平衡社会经济发展和保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，盘活农村地区存量建设用地，促进土地的节约利用，2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为了进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，国土资源部2008年制定的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第三条明确规定：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标”，在农村宅基地整理中应当遵循尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益的原则，通过农村建设用地整理，可以节约农村土地，增加农业用地，但很多地方在大力推进土地整理过程中，出现了违背农民意愿，强拆农民住宅，强迫“农民上楼”，而宅基地转化后的增值收益，被权力和资本合谋拿走。农民则住进了被选择的新农村，过着被产生的新生活。[22]很多地方的农民集中居住后，面临着生活成本增加、农具无处安放、禽畜类无处饲养等亟待解决的问题，比如四川省成都青白江区农民集中居住工作虽然取得了一定成效，但在规划编制、建设进度、配套设施、物业管理等方面仍存在一些问题，使得农民住不进去或住不下来、住不安心、住不长久。[23] 

五、进一步保障农村居民土地权利的建议和改革方向

　　（一）提高农民在土地增值收益中的分配比例 

　　目前，按照土地的原用途为标准对失地农民的损失进行补偿的方法明显已经不合时宜，我国的土地征收实践证明，按照此种方法确定的土地补偿价格往往大大低于被征收土地的实际市场价格，而因为征地补偿价格过低引起的征地冲突也已经成为影响我国社会稳定的一个重要因素，正如温家宝总理指出的推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。[24]因此，为了切实保障农民的土地权益，应当尊重市场规律，综合考虑被征收土地的位置、当地经济发展水平、升值空间等因素确定征地补偿标准，提高征地补偿数额，这样做不仅能提高农民在土地增值收益中的分配比例，满足农民对土地补偿的合理要求，而且也符合国际上对土地征收应当遵循“公平”原则的主流补偿要求，利于失地农民分享改革开放的成果。 

　　（二）多途径解决失地农民的社会保障和发展问题 

　　不能仅仅在形式上将失地农民纳入社会保障体系，为失地农民提供的社会保证措施应该真正能满足他们的基本生活和健康需求；不仅要通过加强再就业培训、鼓励引导各类企业、事业单位、社区吸纳被征地农民就业，支持被征地农民自谋职业和自主创业等途径解决好他们的就业问题，而且要积极总结和推广地方在解决失地农民权益保障问题上的好经验、好做法，广开渠道努力满足失地农民的生存和发展需要，比如在尊重农民意愿的前提下，对那些有长期收益的建设用地项目，可以以农民土地使用权入股的方式或者预留一部分由村集体开发经营，确保农民能够参与土地在将来的使用中产生的收益分配。  

　　（三）推动土地征收中的依法行政 

　　“以租代征”、“先用地后报批”等大都是滥用行政权力引起的，必须采取切实的措施，推动土地管理工作依法进行。首先，基于《土地管理法》等规定土地征收必须以“公共利益”为限这一要求，应当通过完善立法，进一步明确公共利益的范围，防止地方政府为了开发商业地产等滥用土地征收权。其次，要完善土地征收程序，保障被征地农民的知情权、参与权。《土地管理法》虽然规定了土地征收中的“两公告”制度，但实践中的做法往往是，一般先由用地方提出用地申请，获得相关部门审批后，再由国家将征地通知包括征地补偿方案等通知村集体或被征地农民，在这样的征收程序中，农民完全是被动的，他们不仅不能行使法律赋予的知情权和参与权，更没有机会对征地行为的合法性、合理性提出质疑。应当改变现在由政府通过行政命令单方面征收土地的做法，依法公开被征收土地的用途，土地征收的依据、范围、补偿的标准等，通过召开听证会等形式保障相关公众在土地征收中的参与权，从而建立土地征收补偿的协商机制，保障失地农民在征地过程中能表达利益诉求。 

　　（四）加大土地违法问责力度 

　　很多土地方面的违规，被认为是为了促进地方发展而不得不作出的牺牲。一些地方认为土地违法是“为公家犯错误”，追究和处理也并不十分严格[25]。虽然国家对土地征用问题做出了很多规定，但违法用地现象依然很多。《土地管理法》明确规定了地方政府在土地保护和合理利用方面的责任，但现实中，由于受到“唯GDP的政绩观”，“土地财政”，甚至是“利用土地，权力寻租”等因素的影响，在很多地方，政府却成为了土地违法行为的主体。对此，拥有监管职责的有关部门不仅应当依法严厉查处土地征收中的违法行为，同时还要依法追究相关公务人员特别是主管领导的法律责任；同时，也要适时调整现行的官员考核制度，将其对国家土地管理制度的贯彻情况作为重要的考核标准。 

　　(此文已发表于社会科学文献出版社，2013年7月。) 

　　The Protection of Chinese Rural Residents’ Land Rights 

　　Cheng Tongshun, Zhao Xueqiang 

　　Abstract 

　　In 2012, Chinese government was keeping working hard to protecting land rights of rural residents, the achievements are as follows: Comprehensively promoted to determine the ownership of rural land; set the reform direction of improving the proportion of farmers in land value-added benefits; corrected a few illegal land acquisition and resettlement cases. To better protect farmers' land rights, Chinese government should adjust the compensation standard for land expropriation, administrate according to law in the land expropriation, and strengthen the accountability of officials. 

　　Key words: land rights of rural residents; living rights; land supervision system; officials accountability