摘  要：本文在介绍台湾地区土地征收制度的基础上，对海峡两岸的土地征收制度进行了比较，发现当前处于快速城市化进程中的中国大陆在土地征收的法律规定、具体程序和补偿制度等方面均存在许多不合理之处。借鉴台湾的土地征收制度，大陆现行的土地征收制度应该在以下方面进行改革：完善土地征收程序，土地征收应向申请用地单位、被征收土地相关人和社会公开；改革土地征收补偿制度，全面、合理地计算补偿项目和补偿费用；加强土地征收的法律和制度建设，并保障农民在土地征收过程中的参与程度。

　　关键词：台湾；土地征收；征地补偿

　　收稿日期：

　　基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“快速城市化进程中的农村社区转换”（NKZXA10026）的阶段性成果之一

　　作者简介：程同顺（1969—），男，山西闻喜人，教授，博士，博士生导师，南开大学周恩来政府管理学院政治学系系主任，主要从事政治学理论和中国农村政研究；王玉珏（1990—），女，云南牟定人，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业2012级硕士研究生，主要从事中国公共政策研究。

　　当前中国大陆社会经济发展的突出主题是快速城市化，在这个快速城市化的过程中大规模征地已经成为不可避免。但是由于各种原因，中国大陆当前由政府主导的大规模的征地拆迁引发了大量的矛盾和问题，成为当前社会治理的一大难点。我国台湾地区大规模的土地征收比大陆要早，而且已经较好地解决了这些问题，他们的做法和经验值得大陆借鉴。

　　一、台湾土地征收制度简述

　　台湾地区关于土地征收的法律规定早期较为杂乱，散见于《土地法》、《土地法施行法》、《平均地权条例》和《实施耕者有其田条例》等文件之中。为了把土地征收的相关规定统一起来，台湾地区于2002年制定了《土地征收条例》及施行细则。根据这些法律和条件，台湾土地征收制度主要包括以下内容：

　　（一）土地征收种类

　　台湾的土地征收制度，根据举办事业的性质、空间范围和需用土地时间上的不同分为一般目的的土地征收和特殊目的的土地征收。前者即狭义土地征收，而特殊目的的土地征收包含区段征收、附带征收、保留征收，为广义的土地征收。

　　1.一般征收

　　台湾土地的一般征收是针对一次单纯个别征收私有土地而言，凡国家根据兴办公共事业的需要，或政府机关因实行国家经济政策而个别征收私有土地的，均属于一般征收。前者为公用征收，后者为政策性征收。

　　根据《土地法》第九条和第二百一十九条，前者应以目标事业完成为范围；后者应以法律规定为要件，其特点是土地的即取即用，即征收后，应切实按核准计划及所规定的期限使用，否则应办理撤销征收，原土地所有权人按照征收价格，可请求收回其土地。

　　2.区段征收

　　根据台湾《土地法》，区段征收指基于特定目标的事业发展，为全区土地区域扩张，而将某一划定地区范围内的私有土地，全部予以征收，重新加以规划整理后，除供公共设施及特定目的使用的土地由政府直接支配使用外，其余土地按照指定用途，依据放领、出卖或租赁处理，以改善该区段的土地利用，原土地所有权人或土地他项权利人有优先承受之权。

　　区段征收是将一整个区域内的土地全部征收，重新整理后，使由公有再移转为私有。区段征收主要为实现全区土地合理的利用，并同时为防止土地垄断独占而建立的政策性的征收。区段征收是政策性征收的一种，即公权力可介入干预，调节土地私有化地权，整理规划私有土地，以保证私有土地能合理私用的政策手段。

　　3.附带征收

　　附带征收是指将举办公共事业所需要的土地范围之外的毗连地一并征收。台湾的旧土地法规定，下列事业的土地征收，必要时可以附带征收：一，公共事业；二，公安事业；三，国营事业；四，政府机关、地方自治团体及其他公共建筑；五，教育、学术及慈善事业，将兴办以上事业所必须的土地范围外的连接土地，一并征收。即附随与其他征收目的事业的土地征收。现行的土地法只做区段征收规定，但法条规定和实践中却包含附带征收，如《土地法实行法》第五十条第五款提到“附带征收及其面积”。因此将附带征收单独列为一项分类是必要的。

　　4.保留征收

　　保留征收是指为将来举办公共事业所需要的土地，在使用之前预先呈请核定公布其征收范围，并禁止有可能妨碍征收用途的其他使用。

　　（二）土地征收程序

　　土地征收是用地取得的一种最后不得已手段，仅仅在没有其它法律上或经济上能够替代的更温和的方法时，才算合法[1]。台湾法律规定因公共事业的需要，可以征收私有土地，但必须依照土地法规规定的土地征收程序。按照土地法规定一般征收程序分为土地申请、核准、执行三步骤[2]。

　　1.土地征收申请

　　首先，台湾的土地征收，如以兴办事业为目标，需经该事业主管机关许可。需用土地人应在申请征收土地或者土地改良物前将其事业计划书报经目的事业主管机关许可。

　　其次，土地征收计划在许可前应举办公听会，听取土地所有权人的意见。公听会是行政机关在进行重要的决策时，向相对人广泛收集意见、以作为参考的制度。其特点为参与的广泛性和意见的多样性。

　　再次，应提出征收土地计划书。

　　最后，土地征收应先经过协议，向土地所有权人协议购买，这是法定先行程序；当土地所有权人拒绝协议或双方未能达成协议的，用地单位才能申请征收。征收前的协调会议，主要在于使土地所有权人了解征收土地的目的，沟通意见，以达成一致。当协议不成时，需要征收土地所在直辖市或县市主管机关对征收的土地实施调查或勘测，其相关权利人不得拒绝或阻挠。调查或勘测需在七日前通知有关相对人。最终仍无法达成一致的，则需要通过司法途径解决。

　　2.土地征收的核准

　　土地征收的申请，需要先经“内政部”土地征收审议委员会的审议通过，并且由“内政部”核准，然后才由“内政部”通知被征收土地所在地的直辖市或县（市）政府执行实施。

　　地方政府在接到通知之后，必须先做出为期三十日的公告通知，并书面通知土地或土地改良物的相关权利人，使相关权利人充分了解应得的补偿额。如果土地权利相关人对补偿额存有异议，可由地方主管机关提请地价评议委员会进行复议；对复议仍不服的可以提起行政诉讼。

　　征收土地的补偿费应由土地征收单位负担，补偿费应于公告后十五日内委托地方主管机关转发；未按规定给予相关人补偿费的，将无法得到土地征收的批准。征地补偿款发放后，用地单位方可进入被征土地内开工作业。

　　（三）土地征收补偿

　　征地补偿是土地征收的保障和前提，它关系到土地权益相关人的利益，也关系到土地征收能否顺利进行，更关系到社会的稳定和谐。根据现行台湾《土地法》的规定，台湾的土地征收补偿费主要包括地价补偿费、农作改良物补偿费、营业损失补偿费、迁移费、连接地损失补偿费。

　　1.地价补偿费

　　按照《土地征收条例》的规定，被征收土地的地价补偿应该按照公告土地的现值为依据。在都市计划区内的公共设施保留地，应以与其相邻的非公共设施保留地的平均土地现值，补偿其地价[3]。由于各种原因造成公告土地现值与市价相差较大，致使土地所有权人无法以补偿金购置同等土地的，需在补偿地价外进行适当加成。加成可根据当地特点规定不同比例，《都市计划法》规定加成费最多不能超过40%。

　　2.土地改良物补偿费

　　建筑改良物的补偿办法，以征收时该建筑改良物的重建价格为标准进行计算。农作改良物的补偿，如果农作改良物被征收时距其成熟时期相距在一年以内的，按成熟时的价格进行补偿；距其成熟期超过一年的，按照其种植以及培育费用并参考现值进行补偿。

　　3.营业损失补偿费

　　建筑改良物在土地征收前用于经营的，因为征收而导致的停业或者营业规模缩小的，其损失部分需要给予补偿。

　　4.迁移费

　　土地征收条例规定，征收土地时，有以下情形的应补偿迁移费：1征收公告六个月前设有户籍人口必须迁移的需补偿迁移费，但因结婚或者出生而设籍者，不受六个月期限的限制；2动力机具、生产原料或者经营设备等必须迁移的；3因土地一部分被征收导致土地改良物需要全部迁移的；4水产养殖物或畜产必须迁移的；5坟墓及其他纪念物迁移费；6土地改良物依照所有权人要求取回，并自行迁移者。

　　5.连接地损失补偿费

　　征收土地因其使用影响到土地连接地，导致连接地失去原有效用或原有效用降低时，该连接土地所有权人可以要求需用土地者给予一定的补偿。连接地损失补偿应在征收完成后进行，只有当需用土地人使用征收土地后影响连接地时，补偿才成立。

　　二、大陆与台湾土地征收比较

　　大陆与台湾社会差异性表现在多个方面。首先大陆土地所有制为国有土地和集体土地所有制，而台湾则是土地私有制；经济发展状况上，台湾已步入工业化阶段，大陆仍处于农业化向工业化转移过程中；台湾城市化已完成，大陆仍处于城市化进程中，因此台湾土地征收制度发展历史相对较长。由于多种原因，大陆与台湾土地征收制度有很大差异，台湾的土地征收制度在一些方面优于大陆现阶段的土地征收制度，本文主要分析大陆相对落后的方面。

　　（一）土地征收主体

　　中国大陆的《土地管理法》第三十四条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地以及国家征收的原属于农民集体所有的土地。这样征地范围除了包含以公共利益为目的外，也存在以私营利益为目的。现阶段一些非公共利益的私营开发商进行开发用地同样是通过征地取得的[4]。

　　在台湾地区，用地单位不得自行征收土地，需要使用土地时必须具有充分的理由，拟订详细的计划，向有关政府机关申请并由政府批准后，用地单位才能得到所需土地。政府是土地征收的主体，用地单位只有土地征收的请求权而已。台湾地区的相关法律严格控制征地目的的公益性，避免私营主体通过征收土地进行营利行为。

　　（二）土地征收内容

　　台湾的土地征收根据目的和性质的不同，除了一般意义的土地征收外还有附带征收、区段征收和保留征收等。其征收的标的物主要为土地所有权、土地他项权利以及土地改良物所有权及其他权利。

　　大陆的土地征收制度没有如此详细的划分，仅仅为公共利益的需要进行土地征收。公共利益的具体细则和所应征收土地的具体类型都没有具体划分。

　　台湾土地征收还存在撤销征收。所谓撤销征收，指征收的土地在为未依征收计划使用完成前，因法定原因，需用土地人和所有权人向中央主管机关申请核准撤销征收，并于土地所有权人缴清应缴回的征收价额后，将已征收的土地返还原土地所有权人。这个规定给予土地所有者以充分的权利，土地所有者在土地征收过程中无论在规定和实践中都是重要的权利方，充分保护了土地所有人的权益。

　　（三）土地征收程序

　　首先，台湾比大陆征地的透明性强。台湾的征地程序比较透明，征收过程的每一个步骤，土地相关人均能够熟知。在补偿方面，土地相关人了解自己应取得的补偿款，能够避免政府层层克扣的想象。大陆的征地制度透明相差，公开性不足。土地补偿款项，本应大部分归农民个人所有，只留小部分作为村公共事业之需；而在实际中村集体拥有大部分土地补偿款，而不是直接发放到农民手中，严重侵占农民利益。

　　其次，台湾被征土地相关权利人的权利保障性强。台湾法律规定，征地补偿款发放后，被征土地相关权利人的权利才终止。而在大陆相关法律中，关于被征土地相关权利人的权利何时终止规定不明，经常发生农民土地被占用多时却迟迟拿不到征地补偿款的现象。

　　再次，大陆土地征收公告实质性作用差。《中华人民共和国土地管理法》第46条规定：国家征收土地，依照法定程序批准后再进行公告和组织实施。土地征收方案批准后再进行公告，而且一边公告一边实施，无法充分听取被征地农民及农村集体的意见，这一方面是顺序颠倒和程序混乱的做法，另一方面也是忽视农民利益，重大决策不民主、不科学的表现。台湾土地征收公告为30日，对公告若存在异议时则另需15天处理。当公告完成且无任何异议时，土地征收才可正式开始。

　　最后，大陆争议处理程序虚置。根据大陆《土地管理法》的规定，如果对征地补偿发生争议并且协调未果时，由批准征用土地的人民政府进行裁决，充分显露了政府在重地问题上强权的一面。征地是政府批准的，政府很难承认自己的行为是错误的。农民个体面对强大的政府，原本的弱势地位就更加明显了。更为不合理的是，法律规定在缺乏相应的协调仲裁机制的情况下，“征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施”，政府同时扮演了执行与监督的角色[5]。而台湾的土地征收，当政府与人民私权发生争执时，应由普通法院依法裁决，不能经由行政官署以侵占官地为理由强令人民迁移，即使政府因公共事业有收用民地的需要，也应依土地法关于土地征收的规定办理，否则即不能认为适法。

　　（四）土地征收补偿

　　从上文介绍中可以看出，台湾的征地补偿的类别非常具体详细，包括地价补偿费、土地改良物补偿费、营业损失补偿费、迁移费、连接地损失补偿费等多项内容。当然，台湾土地征收制度在一定程度上也存在强制低价征收土地的现象，权利人实际补偿与应得补偿也会存在一定差距，但其法律规定的合理性和执行力度较大陆要完善很多。

　　首先，大陆土地征收补偿标准不合理。大陆补偿费包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物、青苗补偿费等。三项补偿的分配办法是，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费和地上附着物、青苗的补偿费归农民个人所有，后两项的补偿标准依据被征用耕地前3年平均年产值进行计算与补偿。土地补偿费占总征地补偿费的比例大于其它两项补偿费比例之和。实际中具体的征地补偿分配，农民仅能得到 5-10%，农村集体经济组织得到25-30%，地方和基层政府及各部门得 60-70%。因此农民分到手中的补偿费，不足以维持原有的生活水平，由失地、失业农民构成的社会群体，其弱势程度远超过国有企业下岗职工。可喜的是，最近几年大陆土地征收已经考虑了农民的社会保障问题，但是标准还是偏低。

　　其次，大陆由于缺乏有力监控、发放时限不明确，导致征地补偿金的发放过程出现严重的克扣、贪污等问题。征地补偿过程中，政府同时拥有决策权与执行权，补偿金的发放环节繁琐，缺乏上级部门的有效监督、公开透明的发放程序，有效的社会舆论监督。

　　三、完善大陆土地征收制度的思路

　　通过比较分析，我们发现台湾地区的土地征收制度在很多方面都对大陆具有借鉴意义。为了避免大陆在快速城市化过程中由于征地而引发的不必要的问题，我们可以借鉴台湾的成功做法，完善大陆的征地制度和程序。

　　（一）明确征地适用范围和条件

　　土地征收是国家的权利，其主体只能是国家，其目的只能是为公共利益的需要。所谓的公共利益应包括：其一，公共利益所涉及的受益主体应当不是特定的少数人；其二，公共利益的义务主体应当是国家，具体就是各级人民政府；其三，公共利益的目的应当具有非营利性，不能以赢利为目的；其四，公共利益的效益不能用金钱来衡量，即不能以单纯的经济效益为标准来衡量；其五，公共利益的投资应当最终由国家财政承担。满足以上条件的建设和征地行为才能属于公共利益范围。

　　关于公共利益土地征收的条件，应坚持以下原则：第一，土地征收仅限于公共利益目的；第二，征收的主体是政府，由国土资源管理部门代表国家行使权利；第三，公共利益的土地征收的补偿方式应尝试多样化，除货币方式外，还可包含对农民进行异地安置、就业安置等[6]。

　　（二）完善土地征收程序

　　征收土地应采取公开的原则，从拟定征收计划、审核征收项目、公告征收事项、对征地相关人的补偿到最后的执行阶段都应公开、透明，鼓励公众参与。加强征地的司法监督作用，将政府只限定在执行的权力范围内，保证司法权与行政权相分离。当对征地问题出现争议时，应通过司法手段解决，保证集体土地的农民和征收土地的政府处于平等地位。

　　土地征收程度应向申请用地单位、被征收土地相关人和社会公开，使他人了解征地程序的进行，使相关主体了解自身权益受损害程度及因土地征收而应获得的补偿。政府应接受社会的监督。

　　（三）合理计算土地征收补偿

　　征地补偿标准必须以土地的市场价格为依据，全面、合理计算补偿项目。在公平补偿的原则下，征收补偿金至少应该包括土地的市场价格和相关补助金两大部分。土地的市场价格是指，某一宗特定土地在现有土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的正常市场价格；相关补助金则是指，因征地而产生的搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费等[7]。

　　党的十八大报告明确提出，要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣，要“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系[①]。”这其中的“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，就包括促进征地制度的公平化和合理化，大幅提高对农民出让土地的补偿。

　　（四）加强土地征用的法律和制度建设

　　我国大陆目前没有专门的土地征收法，《宪法》、《土地法》、《房地产管理法》及政府颁布的行政规章中都有关于土地征收的规定，因而有相互矛盾的情况。不健全的土地征收法律制度，既不利于土地管理部门在土地征收过程中运用法律，也不利于农民和村集体利用法律保护自己的应有权益。

　　因此，中国大陆的土地征收应当进一步从宪法的高度明确土地征收补偿制度的地位，突出“公平补偿”和“正当补偿”，并在此基础上尽快出台一部合理而完善的《土地征收法》，对土地征收制度进行明确的规定。

　　（五）保障土地征收过程中农民的参与程度

　　增强土地征收过程的参与性，保障被征收人的参与权。保证被征收人有话语权，并且被征收人的话语要得到行政机关的重视。政府应认真采纳被征收者的意见，使其真正参与到征收过程中来。被征收的集体和农民可以分别对征收目的的合法性、征地的范围、期限、面积、征地补偿费等提出自己的意见。

　　(此文已经发表于《徐州工程学院学报》2014年第5期)

　　参考文献:

　　[1]吴相颂.土地征收与强制收买--加工出口区设置管理条例第十二条条文之剖析[J].《土地问题研究季刊》(台)，2008（3）：62-73.

　　[2]尤重道.土地征收补偿实务[M].台北：永然文化出版社，2000：25.

　　[3]郭秀裕.土地征收补偿判决案例评析[J].《土地问题研究季刊》(台),2010(3):29-49.

　　[4]彭文甫,周介铭.改革和完善现行土地征用制度的思考[J].四川师范大学学报，2004(11):25-28.

　　[5]蔡佩娟,简博秀.土地征收法规与中国地方政府--以广州大学城土地征收事件为例[J].《土地问题研究季刊》(台),2008(3):50-61.

　　[6]付丽洁,何丽娟.论土地征收制度的完善与建设用地使用权制度改革的统筹协调[J].中国农业大学学报，2007(12):158-166.

　　[7]白非,刘振环.我国土地征收制度中存在的问题及对策[J].资源行政管理与法制建设，2005(2):28-31.

　　*本文是程同顺主持的中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“快速城市化进程中的农村社区转换”（项目批准号：NKZXA10026）的阶段性成果之一。

　　[①] 胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，新华社2012年11月8日电。