内容摘要：在当前欧盟的治理结构中，领导权在所有成员国之间按比例分配、各成员国保持着较高的自主性、所有成员国都拥有否决权，这些特点表明欧盟采取的是一种协合民主式的治理。这种协合民主对于欧盟有较好的治理效果，主要体现为维护了欧盟这一超国家权威的稳定。

　　关 键 词：协合民主　欧盟　治理　否决权

　　欧盟治理不是一种传统的国家治理形式，而是一种创新的政治体系治理形式，这种政治体系可以从国际和国内两个分析层次进行分析。从国际层次上来看，欧盟治理一般被认为是各成员国在欧盟的体系框架之内与其它成员国以及欧盟之间的权力分配。国家主权和国家体系是从国际层次研究欧洲治理的主要概念，因此这一层次的研究属于国际关系学研究的范畴。从国内层次来看，欧盟治理可以被认为是“某个特殊类型的国家”的某一特殊制度（政党、军队、议会、利益集团）、政治过程和公共政策的总和。从欧洲治理研究的理论多元性和欧洲治理实践的创新性而言，两个层次的研究都是必要的。但是从当前中国研究欧盟治理的现状来看，从国际关系角度进行的研究占据了主导地位，本文试图从比较政治学的视角，把欧盟当作一种特殊类型的国家来研究其治理方式。

　　一、欧洲治理的社会条件

　　用比较政治学的视角来看，欧洲治理是在沿着国界线的异质社会中实现的。用罗伯特·达尔对异质社会的定义来看，欧洲治理的环境就是一个典型的异质型社会。达尔认为，在异质型社会中，亚文化的绝大多数成员几乎与该文化之外的成员过着完全隔离的生活。他们构成了一个国家（country）内部独立的民族（nation）[①]。如果我们用“成员国”（member-state）来替换“亚文化”的概念的话，那么达尔对异质社会的描述是非常适合欧盟的。现在欧盟所有成员国都是国家间相互承认的主权国家，每一个成员国都具有良好发展和具有高度排他性的教育、经济和政治制度，不同的语言和历史传统，这些都促使欧盟各成员国的社会成员有着相对独立的身份认同。下面我们将详细说明欧盟是一个异质型社会的理由：

　　首先，在目前欧盟的治理框架之内，社会成员的身份认同主要是以民族国家的国界线来划分的。与一般国家形式的政治体系不同，欧盟社会成员的身份属性主要是民族国家的，而不是以宗教、种族、语言等这些传统因素来确定的。因此从文化上来讲，欧盟的社会成员可以是德国人、法国人、荷兰人等，而很少有德语人、基督教人等说法。造成文化的这种民族国家异质主要是当前国家体系中民族国家的主体地位所决定的，而长期的路径依赖和文化传承使得国家成了欧盟社会成员身份的主要划分因素。从政治上来看，欧盟各国公民的利益要求也主要是通过成员国的政党或者其他政治组织来实现利益综合，最终在本国的代议机构中得到实现的。从理论上来讲，欧盟每个成员国对欧盟事务都可能持有相互不同的观点和态度。因此，从整体上来说，欧洲治理的社会是一个异质型的社会，而构成这个异质社会的基本社会集团就是欧盟的各成员国。

　　其次，在当前欧洲治理框架之内，跨国政治组织（transnational political organizations）还不具备削弱欧盟社会异质性的能力。虽然欧盟治理结构已经存在跨国政党进行活动，跨国利益集团也积极地游说欧盟的各种机构。但是这些跨国政治组织还不能有效地吸纳、组织和代表欧盟各国公民的认同和利益，以此来削弱欧盟的社会异质性。国内政党和利益集团仍然是欧盟社会成员和政策制定者之间的主要媒介，欧盟的社会成员表达其利益几乎是在国家范围内来实现的。即使是在欧洲议会的选举中，其竞争的中心也是一国之内的政党之间而不是跨国政党[②]。与欧洲议会党团一样，跨国利益集团主要是一种联盟组织（umbrella organizations），它的主要功能是协调和告知其国内附属机构的活动[③]。根据梅兹（Mazy）和理查德森（Richardson）的观点，欧盟各国国内的利益集团在国内和欧盟层面上仍然占据着组织、代表和表达欧盟社会成员政治利益的主要地位[④]。

　　总之，当前的欧洲治理是在以各成员国基础之上的异质社会中实现的，而这种异质性在目前的欧盟治理结构和制度中还不能得到有效地化解。所有的治理形式必须受到民主的考验，欧盟治理需要以民主的方式来得以实现，但是选择一种什么样的民主制度来适应欧盟治理所面临的异质型社会就成了一个重要问题[⑤]。

　　二、欧盟治理的协合民主制度

　　协合民主[⑥]是一种分享型的民主制度，这种分享指的是国家权力在国家范围内的社会集团之间进行比例分配。这种协合民主的观念符合欧洲一体化学者构建的欧洲民主思想，欧盟治理的制度设计也确实是按照协合民主来进行的，这主要体现在领导权在各成员国之间按比例分配、成员国保持相对自主性、所有成员都拥有否决权等三个方面。

　　第一，欧盟的领导权在各成员国之间按比例进行分配。

　　从1952年对成员国、企业和个人有约束力的欧洲煤钢共同体成立开始，欧洲治理就形成并维持着一个超国家权威。这个超国家权威在1992年2月7日的《马斯特里赫特条约》签署之后得到更进一步的强化，它在原有欧洲共同体的基础上建立欧洲联盟，同时实行“共同的外交和安全政策”以及“司法与国内事务领域的合作”，这就使得欧盟成员国不仅在经济上实现更高程度的聚合，而且也将欧洲经济一体化一步步地推向经济、政治的大联合。欧盟的领导权主要是由欧洲议会、欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲法院以及欧洲投资银行和欧洲中央银行等机构来承担的。而这其中，最为重要和关键的机构是欧洲理事会，因为它同时占有行政权和立法权，是欧盟政策制定的中心[⑦]。在行政权方面，欧洲理事会制定欧盟长期的政策目标并授权于欧盟委员会去实现这些目标，同时制定欧盟中期政策议程并通过开放性协调机制来监督成员国国内宏观经济政策。在立法权方面，欧盟拥有一个双重的立法机关，即代表国家的欧洲理事会和代表欧洲公民的欧洲议会，相比而言，欧洲理事会在立法权上比欧洲议会具有更大的权力[⑧]。

　　欧洲理事会的立法权是通过成员国的投票来实现的。根据2000年通过的《尼斯条约》，综合考虑各成员国的人口数量和经济、历史与政治现实等各种因素，各成员国在欧盟理事会和欧洲理事会中拥有不同的票数，比如在总共345票中，欧洲传统大国德国、法国、英国和意大利各自拥有29票，而小国卢森堡和马耳他则分别只有4票和3票。欧盟治理机构中各成员国代表权的如此分配，其目的就是为了避免以牺牲小国利益来换取大国的过分代表[⑨]。在欧盟的成员国中，即便是卢森堡这样的小国也能够分享欧洲理事会所行使的权力。欧洲理事会行使领导权的机制体现了协合民主的核心——让尽可能多的人统治，政治体系中的各社会集团尽量分享权力。

　　同样的道理，具有立法权的欧盟另一大机构——欧洲议会也同样采用了协合民主的模式来行使其立法权。虽然在一些事关成员国关键利益的领域，比如农业、对外政策和文化等方面，欧洲议会仅仅扮演的是咨询的角色，但是就一些争论较少的问题而言，比如消费者保护、国内市场，欧洲议会在政策制定以及部分政策领域行使的否决权起到了更为积极作用。[⑩]在此次通过的《里斯本条约》进一步加强了欧洲议会的权力，基于欧洲议会和欧盟理事会的“共同决定”（codecision）程序扩大到新领域等政策的问题上，同时欧洲议会将增加其一般立法程序（ordinary legislative procedure）的权力。

　　协合民主要求各社会集团间具有重大争议的问题要在巨型联盟（grand coalition）中得到解决[11]。所谓巨型联盟，就是要将政治体系下的各种社会集团的代表都融入到立法机构中，这样可以避免在传统多数民主制度下的多数统治、甚至多数专政。为了实现社会集团在立法机构中的普遍代表，协合民主一般都要求议会选举采用比例代表制。欧洲议会就基本上是按照比例代表制来选举其议员的。一方面，欧洲议会的选区是按照成员国的国界来划分的。欧盟异质社会的基本社会集团是各成员国，按照其国界线来划分选区是保证其代表进入欧洲议会的基础，而这也说明欧盟所认可的社会集团仍然还是传统的民族国家。另一方面，欧洲议会的议席是按照比例来分配的。欧洲议会议席的分配采用综合比例原则，主要以各成员国的人口数为依据，综合考虑民族之间、公民之间、政党之间的力量和利益等因素[12]。如在1999年，欧盟中的人口大国德国就拥有99个议席，法国、英国、意大利有87席，而最少的卢森堡只有6席[13]。虽然此次《里斯本条约》调整了成员国的议席，减少了部分大国的议席，比如将德国议席从99席减为96席，增加了部分小国的议席，比如将马耳他议席从5席增加到6席。但是欧洲议会议席的分配仍然沿用了协合民主所强调的比例代表制。

　　总之，作为欧盟制定政策以及立法结构中最为重要的两大机构——欧洲理事会与欧洲议会都采用了协合民主的原则，它们采用了各成员国分享权力的制度来进行欧洲治理，这也是在欧盟领导权上实现了协合。但是从制度上来讲，领导权上的分享权力只是横向上的，而在纵向上，协合民主也要求是各社会集团也是分享权力的，具体到欧洲治理来说，那就是要求在欧盟这一超国家权威存在的情况下，欧盟各成员国保持其自主性（autonomy）。

　　第二，欧盟各成员国保持其自主性。

　　社会集团的自主性是协合民主理论的逻辑起点，如果没有了具有自主性的社会集团，那各种社会集团对权力的分享也就失去了存在的可能和实际意义。现在被学术界所公认的实行协合民主制度的国家，基本上都保持了其社会集团的自主性。比如印度的语言联邦主义（linguistic federalism）、教育自主性（educational autonomy）等都保证了印度各种社会集团的自主性[14]。与其他的协合民主政治体系相比，欧盟成员国拥有着空前的自主性。

　　从理论上来讲，学者们围绕着欧盟与成员国之间的关系展开了激烈的争论，这其中最为重要的就是联邦主义（Federalism）。联邦主义式的欧洲一体化进程要求建立两级相互独立但又相互协作的政府，即代表整体的联邦政府和代表部分的成员国或者政府[15]。但是就如何构建欧盟与成员国之间的权力结构关系，欧洲联邦主义并没有占主流地位的意见。比如普里斯顿·金（Preston King）区分了联邦主义的三种发展趋势：集权主义（centralist）、分权主义（de-centralist）以及集分平衡[16]。不管联邦主义内部有多少分歧，联邦主义的核心含义是不可改变的，即联邦的权力来自于各成员单位的授权。因此，虽然欧洲联邦主义在欧盟与成员国的权力关系上存在争论，但是成员国的基础性地位是得到肯定的。不仅如此，当前欧洲一体化学术界比较流行的多边治理（plurilateral governance）也认可成员国的自主性，而在承认大多数重要的决策仍然保留在民主选举产生的国家政府手中的前提之下，多边治理比等级治理（hierarchical governance）更能实现这一目标，因为它没有试图迫使成员国过采取统一的行为[17]。

　　从实践来看，欧盟各成员国政府在教育、医疗、税收、社会和外交军事政策领域行使着权威。成员国所控制的经济资源远大于欧盟，成员国的预算也并没有超过欧盟GDP的2%。根据英国政府的建议，《欧洲联盟条约》（Treaty on European Union）用“前所未有紧密的联盟”（ever closer union）来表示欧盟的性质。该条约也规定了欧盟与成员国之间的关系：共同体应该在由本条约所授予的权力限制中行为。在不属于共同体专属权限范围之内，只有当成员国不能有效地完成计划行动的目标，或者说由于共同体能更好地实现这些目标时，那么共同体才能依据辅助性原则（principle of subsidiarity）来采取行动[18]。而《欧洲联盟条约》中辅助性原则的实施对于在欧洲治理中维护成员国的自主性具有重要意义。在政治意义上，欧洲联盟不可导致消除成员国的特性与传统，维护了各成员国的独特发展；在主权的意义上，可防止权力过于集中，国家只是将有限的主权转让给欧洲联盟，那些能够由成员国最有效指定的法律不会转移给欧盟机构[19]。

　　成员国的自主性是协合民主下欧洲治理的逻辑起点和实践基础，而对欧盟的领导权进行比例分配是协合民主下欧洲治理的高级形式，那么在具有一定国际组织性质的欧盟制中，协合民主下的欧洲治理是如何从制度上来保证这前两者的呢？每个成员国都拥有的否决权则为各成员国保护其自身利益提供了最后保障。

　　第三，所有成员国都拥有否决权。

　　根据阿伦·利普哈特在那篇经典的《印度民主的困惑：一种协合式的解释》中对否决权的解释，在权力分享民主制中，否决权尤其是少数派的否决权（minority veto）就是少数派能够通过阻止任何消除或者削弱其自主性的企图来有效地保护少数派的自主性[20]。在特定政治体系中，社会集团间的力量是有差别的，这种力量上的差别表现在民主政治上就是多数派能够掌握领导权，从而去谋求符合多数派利益的制度或者政策。因此，否决权对于维持协合民主的运行以及少数派的利益是非常重要的。在比较政治中，比利时、塞浦路斯等国的少数派就面对一个固定的多数派，而这些国家中少数派的否决权就正式地在其宪法固定下来。

　　欧洲一体化是从长期纷争不断的民族国家系统逐渐向有着一个超国家权威的创新政治体系的过程。在这个长期的过程中，成员国之间力量的差异会严重影响着小国的利益、成员国间的团结甚至欧洲的一体化。而在欧洲联盟决策的核心——欧洲理事会充分地实践了这种协合民主的否决权制度。

　　欧洲理事会的决策机制之一就是成员国一致同意。1987年之前，根据卢森堡妥协（Luxembourg compromise），所有的立法都要求一致同意。而到了1987年的《单一欧洲法案》（Single European Act）之后，对成员国主权具有高度重要性的政策领域继续采用一致同意原则，比如外交和安全政策。甚至在由有效多数同意决定的政策领域里，欧洲理事会也需要达成共识[21]。刚刚生效的《里斯本条约》虽然将更多政策领域规划到有效多数表决制决策的范围之内，但是在涉及税收、社会保障、外交和防务等事关成员国主权的领域，欧盟决策机制仍采用一致通过原则，成员国依旧掌握“一票否决”权。即使是在有效多数表决中，如果成员国认为某项政策威胁到其生死攸关的国家利益，那么成员国仍然可以申请解除（exemption）[22]。这种解除提供了一种对少数派的保护，而这种保护正是协合民主的重要特点。事实上，解除比否决更具有协合民主的保护少数派的制度安排，而这一制度安排也经常被成员国用作立法交涉的武器。

　　从以上三点中我们可以看出，欧盟治理在最高的领导权上实现了成员国之间的比例分配，所有成员国拥有否决权的制度设计更加保证了这种领导权的分享，从而也保证了欧盟的基本社会集团——各成员国的自主性。因此，欧盟治理的制度是一种协合民主式的制度。

　　三、协合民主在欧洲治理中的功能

　　作为一种民主形式，协合民主实现了政治体系下各社会集团对国家政权或者政治体系领导权的分享，它避免了传统多数民主对少数派政治要求和利益在制度上的忽视，甚至是多数专政[23]。从上述分析中我们可以看出，欧洲治理实际上也是一种协合民主式的治理，它尤其表现在成员国对欧盟这一超国家权威领导权上的分享。从比较政治学的观点来看，协合民主最主要的功能就是维持了在异质社会下民主与社会秩序的稳定。而对于欧洲联盟而言，协合民主使得欧洲治理的超国家权威实现了稳定[24]。

　　从上世纪六十年代的欧洲共同体的产生，在一系列重要且充满争议的政策领域（比如，欧盟内部商业、农业和对外贸易等等），欧洲超国家权威机构已经维持了四十年稳定的治理。不仅如此，欧洲超国家权威并没有依靠超国家的强制手段来维持其治理以及推行政策，这最为明显的证据就是欧盟没有属于自身的军队和警察，以此来强迫欧盟公民遵守欧盟法律，或者组织成员国脱离欧盟组织。与此相反，欧盟超国家权威的稳定是依靠成员国国内治理机构的一种自愿服从[25]。

　　对于上述困惑，比较政治学给出了一个解释，即协合式的欧洲治理是促进了欧洲超国家权威的稳定。那么，协合民主在欧洲治理中的功能是如何实现的呢？

　　在竞争性选举的民主政体下，如果采用多数民主，那么少数派的利益很有可能不能通过政治权力来得以保障，在少数派长期不能满足其政治权力的目的情况下，政治动乱就很容易产生，进而影响到政治权威的稳定。比如北爱尔兰新教多数派对政府权力的长期垄断，而导致了天主教少数派的政治利益得不到实现和保护，进而导致大规模抗议活动演变成为天主教徒与新教徒之间的内战。而为实现人民的统治和避免剧烈的政治冲突，协合民主为异质的社会提供了一种政治制度安排，那就是通过相互隔离的社会集团之间的协商与合作来分享国家权力，而不是多数民主模式下对竞争性选举中失败的社会集团的排斥，从而尽最大可能地实现异质社会结构下各种社会集团在政治上的需求。对此，克里斯多佛·安德森（Christopher J. Anderson）分析了协合民主是如何实现稳定的：多数民主“允许多数派无挑战地实施其政策”，而协合民主则是“弥补少数派”。[26]

　　相应地，协合民主下的欧洲治理通过弥补了小国而实现了欧洲联盟超国家权威的稳定。一般而言，在特定的政治体系内，大的社会集团更容易掌握政治体系的领导权而为本集团利益服务。那么在欧洲治理的过程中，这种成员国之间力量的差异进而影响其在欧盟内部的作用是明显的。因为欧盟毕竟是从一个无政府状态下的地区国际社会中产生出来的国际组织，虽然后来欧盟已经超越了目前对国际组织的定义，而在这种带有国际组织性质的政治体系里，大国对政治体系的控制是显而易见的。在这种情况下，最有可能去挑战欧盟超国家权威的就是那些有可能利益受损的国家，尤其是小国。据此我们就可以得到一个结论：如果要维护欧盟这个超国家权威的稳定，最关键的要点就是要从制度上去保障所有国家分享欧盟领导权，让成员国用制度性权力去维护自身利益，而不是等待大国出于某种原因所给予的关照。欧盟采取的协合民主治理方式，通过对欧盟领导权在各成员国的比例分配、保障成员国的自主性以及确保每个成员国都拥有否决权等，从制度上实现了各成员国分享欧盟的领导权，实现了欧盟治理的超国家权威的稳定。

　　说明：此文已发表于《教学与研究》2010年第11期。

　　[①] Robert Dahl, Democracy and Its Critics, New Haven: Yale University Press, 1989, p.255.

　　[②] Cees van der Eijk and Mark Franklin, Choosing Europe? The European Electorate and National Politics in the Face of Union, Ann Arbor: University of Michigan Press,1995.

　　[③] Wolfgang Streeck and Philippe Schmitter, “Organized Interested and the Europe of 1992,” in N. Ornstein and M. Perlman, eds., Political Power and Social Change: The United States Faces a United Europe, Washington: AEI Press, 1991.

　　[④] Sonia Mazy, and Jeremy Richardson, “Conclusion: A European Policy Style?,” in Sonia Mazy and Jeremy Richardson, eds., Lobbying in the European Community, Oxford: Oxford University Press, 1993, p .246.

　　[⑤] Jan Zielonka, “Plurilateral Governance in the Enlarged European Union,” Journal of Common Market Studies, Vol. 45, No. 1(March 2007), pp. 187-209.

　　[⑥] 关于协合民主的概念和特征，参见程同顺、高飞《什么是协合民主》，《学海》2009年第3期。

　　[⑦]B. Wessels , “The EC Council: The Community’s Decisionmaking Center,” in R. O. Keohane and S. Hoffmanm eds., The New European Community: Decisionmaking and Institutional Change, Boulder, CO: Westview,1991.

　　[⑧] Simon Hix , The Political System of the European Union, New York: Palgrave Macmillan, 2005, pp.31-74.

　　[⑨] Matthew J. Gabel, “The Endurance of Supranational Governance: A Consociational Interpretation of the European Union,” Comparative Politics, Vol. 30, No. 4. (Jul., 1998), pp.463-475.

　　[⑩] Geoffrey Garrett and George Tsebelis, “An Institutional Critique of Intergovernmentalism,” International Organization, 50(1996), pp.269-99.

　　[11] Arend Lijphart, “The Puzzle of Indian Democracy: A Consociational Interpretation”, American Political Science Review, Vol. 90, No. 2. (Jun., 1996), pp. 258-268.

　　[12] 吴志成：《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》，天津：天津人民出版社，2003年版，第211页。

　　[13] 李金珊：《欧盟经济政策与一体化》，北京：中国财政经济出版社，2000年版，第47页。

　　[14] Arend Lijphart, “The Puzzle of Indian Democracy: A Consociational Interpretation”, the American Political Science Review, Vol. 90, No. 2. (Jun., 1996), pp. 258-268.

　　[15] P. Taylor , International Organization in the Modern World: The Regional and the Global Process, London: Printer, 1993, p. 90.

　　[16] Ben Rosamond , Theories of European Integration, New York: ST. MARTIN’S, INC., 2000, p.23.

　　[17] D. Fodson, and I. Maher, “The Open Method as a New Mode of Governance: The Case of Soft Economic Policy Co-ordination,” Journal of Common Market Studies, Vol. 39, No. 4, pp. 719-46.

　　[18] Council of the European Communities/ Commission of the European Communities, Treaty on European Union, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1995, pp. 13-14.

　　[19] 吴志成：《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》，天津：天津人民出版社，2003年版，第274页。

　　[20] Arend Lijphart, “The Puzzle of Indian Democracy: A Consociational Interpretation”, American Political Science Review, Vol. 90, No. 2. (Jun., 1996), pp. 258-268.

　　[21] Alberta Sbragia, “Asymmetrical Integration in the European Community,” in D. Smith and J. Ray, eds., The 1992 Project and the Future of Integration in Europe, New York: M. E. Sharpe, 1993, pp. 102-103.

　　[22] “解除”相关规定编撰在《单一欧洲法案》第4节100A款。

　　[23] 异质社会中的社会成员对所属社会集团的忠诚度高，社会集团是相对封闭的。在这种情况下，如果按照多数民主模式来进行竞争性选举，按照阿伦•利普哈特的观点，民主就成为了“多数专政和国内纷争。”参见[美]阿伦•利普哈特：《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，陈崎译，北京：北京大学出版社，2006年版，第23页。

　　[24] 本文中所探讨的协合民主下欧洲治理的稳定功能指的是欧盟的超国家权威的稳定，而不是欧洲一体化进程的稳定。欧洲一体化进程经历了数次危机，比如法国在1965年的“空椅”（empty chair）政策、1992年丹麦拒绝《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty）曾一度停止了一体化进程，但是却没有影响到欧洲治理机构的权威。

　　[25] Gregory Caldeira and James Gibson, “The Legitimacy of the Court of Justice in the European Union: Models of Institutional Support,” American Political Science Review, 89(1995), pp. 356-76.

　　[26] Christopher J. Anderson, “Political Institutions and Satisfaction with Democracy,” American Political Science Review, Vol. 91, No. 1(Mar., 1997), pp.66-81.