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渐进决策科学:连续有限比较法的五个特性
2020年03月05日 16:06 来源:中国人民大学出版社 作者:林德布洛姆 字号

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  《渐进决策科学》(The Science of "Muddling Through")一文是当代西方知名政治经济学家、政策科学家查尔斯·E.林德布洛姆(Charles E. Lindblom,1917-2018)的代表作品。在本文中,作者针对理性决策理论的缺陷,根据行政官员在现实中制定政策的特点,从“决策实际上如何做”而不是“应如何做”的角度出发,提出了渐进决策模型,并对这一决策模型的核心方法——连续有限比较法(与理性综合法相对)的五个特性进行了详细论述。本文摘自《公共行政学经典(第七版•中国版)》(杰伊•M.沙夫里茨、艾伯特•C.海德主编,刘俊生译校),中国人民大学出版社2019年版,有删改。本文副标题为小编所加。

  假定有一位行政官员负责制定与通货膨胀有关的政策,他可能有两种做法。第一种做法,就是他首先按照重要性顺序列出所有相关价值标准,如充分就业、适当的企业利润、小额储蓄的保护、预防股票市场崩盘等。然后对各种可能的政策后果进行评估,看它们有在多大程度能够最大化地实现这些价值标准。这当然需要对社会成员所持有的价值标准进行大量调查,也需要对每个价值标准相当于多少其他价值标准进行大量计算。在此基础上,他可以概括出政策的所有可能备选方案。第三步,他将着手对他的这些备选方案进行比较,以决定哪个方案能够最大化地实现这些价值标准。

  在对政策进行比较的时候,他会运用任何概括政策范畴的有效理论。例如,就通货膨胀而言,他会根据价格理论来比较各种政策。既然各种备选方案都在他的考虑之中,那他就会根据他可以找到的有关各种假定经济情况的概括性理论,一方面考虑严格的中央管制并废除一切价格和市场,另一方面也考虑取消所有的政府管制并完全依赖于自由市场。

  最终,他会设法选定事实上将会使其价值标准最大化的那个方案。

  保持物价水平的稳定是该项政策的目标之一。这个目标相对简单,将其设为主要目标——要么是明确的想法要么是无意识的想法——也是这位官员可以选择的一条路径。这就是他可能的第二种做法。此目标可能仅会受到其他几个目标——例如充分就业目标——的影响而做出妥协或者被弄得复杂化。事实上,他会不理睬其他的大多数社会价值标准,因为这些都不是他眼下关心的,甚至他暂时都不想去排列为数不多的几个他认为直接相关的价值标准。在受到重压的情况下,他就会承认他没有理睬许多相关价值标准,也没有理睬其政策可能造成的某些重要后果。

  作为第二步,他会对那几个他想到的政策备选方案进行概括性的描述,然后对这些方案进行比较。在这为数不多的备选方案中,大部分在过去争论中已为我们所熟悉。在比较过程中,他通常不会去找一套足够精确的理论体系用来指导其对这些方案的各自后果进行比较。相反,他主要依赖于过去的经验记录,根据过去那些小范围内采取的政策措施来预测未来相似措施之后果。

  此外,他将寻找那种将各种目标或者不同价值标准结合起来的政策备选方案。例如,一项政策也许会带来物价水平的稳定但却导致失业人数的增加,另一项政策也许带来较低程度的物价稳定性但却不会导致失业人数的增加。因此,他下一步——最终抉择——将把价值标准的选择与实现这些价值标准之手段的选择合二为一。它不会像第一种政策制定方法那样,采用一个十分机械的过程来选择那些能够最优满足预先阐明和排序目标之手段。因为使用第二种方法的人只是期望能够部分地满足他们的目标,所以随着条件和需要的改变以及预测精度的提高,他们预料到将会无休止地重复刚才所描述的那些事情。

  根方法还是枝方法

  对于复杂问题,当然不可能采用第一种方法。虽然这种方法能够给以完整描述,但却无法在实践中运用,除非问题相对简单,即使这样也还要以某种修正形式来运用它。它假定了那些人类完全不具有的智能和信息源,在分配给政策问题的时间和资金都有限的情况下——现实中总是这样——把它当作一种政策制定方法就更加荒谬可笑了。实际上,公共机构经常被示意不要运用第一种方法,此一事实对政府行政官员来讲尤为重要。也就是说,公共机构的规定职能和限制——可能是法律上的也可能是政治上的——将其注意力约束在相对较少的几个价值标准上,约束在可以想象得出来的无数备选方案中相对较少的几个备选政策上。在实践中,正是第二种方法才行得通。

  然而,奇怪的是,有关决策、政策制定、计划和公共行政的文献正式描述的都是第一种方法而非第二种方法,这使得那些需要处理复杂决策的政府行政官员在实践上处于很少有理论可循的境地上。为了强调这一点,我有些把话说大了。真的,这些文献也不是没有意识到人类能力之局限性,不是没有意识到政策以第二种方法制定的必然性。但是,在对合理政策制定的各种正式描述中——明确地提出这个过程中的必要步骤——通常是第一种方法而非第二种方法。【詹姆斯·G.马奇(James G. March)和赫伯特·A.西蒙同样描绘了这些文献的特性,正如西蒙在其最近的文章中指出的,他们也采取了一些重要步骤来描述一种不那么英雄式的政策制定模式。请参阅:Organizations(John Wiley andSons,1958), p.37. 】

  在描述政策制定过程时,学者们普遍地认为要遵循第一种方法。甚至面对复杂问题的解决似乎也这样强调。运筹学、统计决策理论和系统分析理论在运用于决策时取得了某些成功,吸引了人们的注意力,这更加强化了这种普遍倾向性。这些理论在程序上的特点,也就是第一种方法的典型特征,包括目标清晰、评价标准明确、高度的概括性,还有就是只要可能就把价值标准进行量化,以利于数学分析。不过就解决较低层次问题来说,由于其变量总数相对少,价值标准也有限,运用这些先进技术进行分析仍不失为一种合理的选择。在应用这些技术方面,兰德公司(RAND Corporation)居于领先地位。但该公司的经济部部长希契(CharlesHitch)却曾写道:

  根据我在兰德公司和其他地方工作的经验,我认为运筹学是局部最优技术,也就是说它适宜于解决某些较低层次的问题,随着我们需要决策问题层次的提高,变量增加,决策难度加大,我们在这方面的特殊才能在降低。运筹学家们所精通的那种简单而明确的模型,用来分析影响华盛顿大桥交通控制的大多数因素时无疑是有效的,但若将这种模型用于分析重大现实问题,如一项重要外交政策的制定时恐怕就无能为力了。

  因此,我打算在本文中对文献中严重忽略了的第二种方法进行系统阐述。可以把这种方法称为连续有限比较法,称第一种方法叫理性综合法。我会将这两种方法进行对比。为了简洁和给人以深刻印象,我把这两种方法分别叫作根方法(rootmethod)和枝方法(branch method),本文后面也这样使用。根方法每次都要从基础重新开始,只有在以理论形态呈现经验并且总是准备完全从头开始时,才可能依赖于过去;枝方法要从目前情况开始按部就班地连续地建构。

  让我们以最简洁的方式将两种方法各自的特性并行列出(见表1)。

  假定根方法为我们大家所熟悉和所了解,那我们就可以继续通过对比方式来说明根方法的可替代性。在说明第二种方法时,我们将描述大多数行政官员事实上是怎样处理复杂问题的,虽然根方法是一种“最好”的蓝本或者模型方法,但事实上它却不是解决复杂政策问题的一种切实可行的方法,因此行政官员们不得不运用连续有限比较法。

  评估和经验分析缠绕在一起(1b)

  要了解连续有限比较法是怎样处理价值标准的,最简捷的方法就是看一下根方法在其处理价值标准或者目标上常常是怎样失灵的。那种认为在分析备选政策之前就应该阐明价值标准的想法极具吸引力。但我们试图将之用于复杂社会问题时会出现什么情况呢?首要困难在于,对于许多重要价值标准或者目标,公民不能达成一致意见,国会议员也有分歧,而且行政官员意见也不一致。即使在行政官员受命于一个相当具体目标的情况下,仍然在很大范围内对子目标不能达成共识。例如,想一下有关公共住房选址上的冲突吧,迈耶森(Meyerson)和班菲尔德(Banfield)对芝加哥房屋署(Chicago Housing Authority)出现的这种情况进行了研究——尽管在城市中提供一定数量单元的公共住房的目标十分明确,但选址上却存在很大分歧。类似的争议还出现在公路定线、交通管制、最低工资管理、国家公园旅游设施建设以及病虫害防治等方面的目标上。

  行政官员们无法通过查明大多数人的偏好而避免这些冲突,因为在大多数问题上人们并没有显示出其偏好;的确,没有公开讨论就不足以使某个议题引起选民的关注,在这种情况下也就不存在偏好选择问题。此外还有一个问题:是否应该将情感强度与偏爱不同方案的人数一并考虑。由于不可能有别的道路可走,行政官员们在没有阐明目标之前就不得不做出政策决定。

  即使行政官员将他自己的价值标准作为决策准则,但在这些标准相互冲突(通常如此)时,他常常也不知道如何排列这些标准的顺序。例如,假定行政官员必须把住在将要拆除公寓中的住户搬出来重新安置在其他地方,此时他会有若干个目标。一个目标是要迅速地清空这座楼房,一个目标是为搬出来的人找到合适的住处,另有一个目标是避免与那些不欢迎这么多人迁到其地区的居民发生冲突,还有一个目标是若有可能的话就通过说服处理好相关各方的关系等等。

  一个人怎样才能说清楚这些部分冲突的价值标准各自的相对重要性?即使对他自己解释也很难说明白。简单地对这些价值标准进行排序还不够,还要知道一个价值标准如何值得其他若干价值标准为之牺牲。行政官员的典型做法是在备选政策中——各种价值标准已经以不同方式组合到这些备选政策中——做出选择,而且必须做出选择。他不可能先阐述清楚价值标准而后在备选政策中做出选择。

  还有更加微妙的第三点,它构成前两者的基础。社会目标并非总具有同样的相对价值。某个目标在某个环境中可能被认为最有价值,而另一个目标在另一个环境中也可能被认为最有价值。例如,如果行政官员既喜欢办事迅速(这样他的机构就能够达成其目标)又重视公共关系,那么在抽象或者一般意义上讲,这两种他所钟爱的但可能存在冲突的价值标准也就无关紧要。但政策问题是以这种问题形式出现的:假定我们业已在一定程度上达到或者没有达到办事迅速的价值标准和良好公共关系的价值标准,那是值得牺牲掉一点速度而给顾客带来欢心呢还是冒着得罪顾客的风险而继续干我们的事情更好呢?这种问题的答案随着环境的变化而变化。

  从上述例子可以看出,价值问题总是一个在边际上进行调整的问题。但除了在特定政策方面,没有办法来说明边际目标或者边际价值。在某种决策情境中偏好某个价值而非另一个价值,并非意味着在另一个决策情境中还会偏好这个价值,很可能这个价值会为另一个价值牺牲掉。试图以一般的或者抽象的关系对价值标准进行排序,以便于使之不会在不同决策之间来回转换,这种企图忽略了相关边际偏好,必定失败无疑。因此,这第三点意义深远。即使所有的行政官员手头都有一组约定好的价值标准、目标和约束条件,而且也有约定好对这些价值标准、目标和约束条件的排序,那他们在实际决策情境中的边际价值也不可能明确地表达出来。

  因此,行政官员不可能首先明确地确定相关价值标准,然后再从能够实现这些价值标准的政策中做出选择,而是直接从那些给出了不同边际价值组合的备选政策中做出选择。的确有些自相矛盾,公开某人相关边际价值(即使对他自己公开)的唯一可行办法,就是来解释一下他选择实现价值标准的那项政策。除了粗略和含混地给以解释以外,我不知道还有什么办法可以清楚地说明——即使是了解——我对譬如自由与安全、政府的决策速度和准确性、低税收和较好学校的相对评价是什么,而只能解释我在具体政策选择(也许是在每对备选方案中做出选择)中的偏好是什么。

  总之,处理价值标准的实际过程包括两个方面,我们可以把这两个方面区分开来。第一个方面是清楚的:评价和经验分析缠绕在一起,也就是说,人们一面在选择价值标准,一面在选择政策,二者同处于一个过程中。说得再详细一些,人们同时在选择实现某些目标之政策和这些目标本身。第二个方面与此有关联但又截然不同:行政官员将其注意力集中在边际价值或者递增价值上。无论是否意识到,他并不认为笼统地说目标有多大帮助,他实际上在做具体的边际比较或者增量比较。两项备选政策X和Y摆在他面前,并且这两项政策都有希望同样程度地达成a、b、c、d和e等目标。但X与Y相比,更有可能使他达成f目标;而Y与X相比,则更有可能使他达成g目标。在X和Y之间进行选择时,实际上他抉择的是得到边际数或增量数f就要付出损失边际数或增量数g的代价。与其选择相关的仅有价值标准就是这些增量,正是这些增量才使得这两项备选政策有所不同;而且当他最终在这两个边际价值之间做出选择时,实际上就是在这两项政策方案之间做出选择。【当然,争论的主线是从市场选择理论,特别是消费者选择理论,到公共政策选择的延伸。】

  至于在政策选择之前阐明目标的做法是否就比边际评估和经验分析紧密缠绕在一起的做法或多或少具有合理性的问题,最重要的区别在于就复杂问题来说,前一种做法既不可能也不恰当,而后一种做法既可能又恰当。后者之所以可能,是因为行政官员不必去分析任何价值标准(除了那些使得备选政策有所不同的价值标准),也不必理睬这些价值标准(除了它们在边际上有所不同)。与根方法比较起来,他对有关价值标准或者目标信息的需求大幅地减少了;而且他的控制能力、理解能力和将价值标准相互关联起来的能力都不会紧张到超过其能力极限。

  手段与目的之间的关系(2b)

  人们通常将决策形式化为手段目的关系:根据目的来评估手段和选择手段,而目的的选择则独立于并先于手段之选择。这就是根方法的手段目的关系。但从刚才所说的一切来看,此种手段目的关系只有在这种情况下才是可能的:对价值标准有共识,并且这些价值标准之间不矛盾且在边际上是稳定的。因此,此种典型的手段目的关系在枝方法中是不存在的,枝方法中的手段和目的是同时选择的。

  然而在某些读者看来,任何背离根方法之手段目的关系的做法都是不可思议的。因为在他们看来,只有在此种关系中才有可能决定一个政策方案是否好于或者坏于另一个政策方案。如果行政官员事先没有用于判断其决定好坏的价值标准或者目标,那他怎样才能够知道其决定是明智之举还是愚蠢行为呢?对此问题的回答需要弄明白根方法与枝方法之间的第三个区别:怎样决定最好的政策?

  对“好”政策的检验(3b)

  在根方法中,一项决定若能证明其可以达到某项具体目标(无须描述决定本身就可以详细说明此目标),那它就是“正确的”、“好的”或者“合理的”。但有些目标明确说明,只有通过接近前述价值标准的边际途径或者增量途径才有可能做到,在此种情况下,仍有可能检验一项政策事实上是否达到预期目标;不过此时对目标的明确陈述表现为描述已被选择的那项政策或其替代方案的形式。在表明一项政策是错误的时候,人们无法通过一个抽象论证来说明它未达到重要目标,而是要来证明另一项政策更可取。

  迄今为止,抛弃解决问题的习惯性思维方式并没有多大困难,因为许多行政官员很快就会认识到,讨论政策正确性的最有效方式莫过于采用比较的方式,即与原本可以采用的其他政策进行比较。但行政官员无法就价值标准或者目标达成一致意见(或者抽象来说或者按边际计算)的情况又怎么样呢?那又怎样来检验“好”政策呢?就根方法来说,不存在检验。既然对目标没有达成共识,也就不存在“正确性”的标准。就连续有限比较法而言,对政策本身取得一致意见就是检验,这在对价值标准不能达成共识时仍然是有可能的。

  国会对延长老年保险的想法连续达成共识,这是自由主义者的加强联邦政府福利计划之愿望和保守主义者的降低工会私人养老金计划要求之愿望共同作用的结果,这对我们前述观点是有所启发的。要是这样的话,这就是一个极佳的缓和范例,它使具有不同意识形态的个人经常可以就具体政策达成一致。劳工调解人也讲到类似现象:争议双方虽不能就解决他们争端之标准达成一致,但可以就具体解决方案达成一致。同样,当一位行政官员的目标成为另一位行政官员的手段时,他们常能就政策达成一致。

  因此,就政策达成一致成为检验政策正确性的唯一可行办法。一位行政官员试图说服另一位行政官员就目标达成一致,不仅会落空,而且还会制造不必要的纷争。

  我们现在有检验“最好”政策的两种方法,那就是在政策上达成一致的检验方法和实现目标的检验方法。如果认为由前者取代后者是一种拙劣的想法,那我们应该记住,目标本身除了达成一致意见外它们没有任何终极的正确性。因此,在这两种方法中,取得一致是检验“最好”政策的方法。但根方法不仅要求就目标构成要素达成一致,而且还要求就应该在这些目标中找到哪一个目标也达成一致,而枝方法所依赖的一致意见是在任何情况下都可以找到的。

  因此,在某种重要意义上,行政官员认为一项政策是好的而又不能具体说明它好在那里,也并非不合情理。

  非全面性分析(4b)

  全面理性分析的理想状况是不能遗漏任何重要东西。但我们却不可能把所有东西都考虑进去,除非将“重要”概念限定在很小的范围内,如此一来,实际上就使得这种分析方法十分有限。在人类智能方面的限制和在可用信息方面的限制,决定了人类能力在全面性上的限度。因此,事实上没有人能够运用全面理性方法分析真正复杂的问题,每位面对极其复杂问题的行政官员必须找到大为简化的办法。

  协助制定农业经济政策的行政官员不能胜任各种政策的制定工作。他甚至连完全把握一项政策都做不到。在规划一个土地休耕补贴制度(a soil bank program)时,他无法成功地预见较高的或者较低的农业收入比如说对城市化的影响——可能松动家庭纽带之后果,可能最终需要修订社会保障之后果,以及由联邦政府新的社会保障责任和城市政府的城市公用设施责任所进一步引发的税收问题。从另一个影响链条来看,他同样无法预测土地休耕补贴制度对国外市场上农产品价格的影响,以及随之而来外交关系——包括由美苏之间的经济竞争引发的外交关系——的影响。

  在连续有限比较法中,简化工作主要通过两种方式来实现。第一种方式,通过将政策比较限制在某些政策上——与现行政策差异程度不大的那些政策上——实现简化。这样的限制大大减少了需要调查研究的备选政策方案数目,也极大地简化了每个备选方案的调查研究性质。因为没有必要对备选政策方案及其后果进行基本的探究,只是需要对备选方案及其后果不同于既存现况的那些方面进行研究。对于那些仅在边际上有所不同的备选政策从经验上进行边际差异比较,这当然相当于在前面讨论过的对价值标准进行的增量比较或者边际比较。

  相关性和实在论

  人们普遍的看法是,在西方主政体中,政府行政官员和政策分析人员通常主要是对那些只在增量上有所不同的备选政策之增量差异或者边际差异进行分析。然而他们不这样做,完全是因为他们非常需要某种简化他们问题的方法;他们这样做,只在为了关注当前重大问题。民主国家政策的改变,几乎都是以渐进调整的方式进行。政策没有跳跃式的变化。

  人们已经察觉到美国政治变革的渐进特点。两大政党在基本原则方面是有共识的,它们各自向选民提供的备选政策其实差别并不大。两党都赞成充分就业,但在充分就业的定义上可能有些许不同;两党都同意开发水资源,但在开发方式上有所分歧;两党都认为应给以失业补助金,但在补助金的多少上有所差别。同样,党内政策的转变也大多是通过一系列相对较小的变革完成的,就像我们看到的它们只是慢慢地接受政府有责任扶持失业者这种思想那样,政党在这方面立场的改变始于1930年代初期,到1946年出台《充分就业法》(Full Employment Act)就彻底完成了这个转变。

  反过来讲,政党行为是根植于公众态度中的,如果对潜在的分裂性问题缺乏基本共识,也不能将伴随发生的政治辩论限制在相对较小的政策分歧上,那政治理论家无法想象民主政治能够在美国生存下来。

  既然被行政官员忽略的政策在政治上是不可能的,因此也是不重要的,那么通过专注于那些仅仅在增量上有所不同的政策上而完成的简化分析并不是一种任意性的简化。此外,也许有人会说,考虑到政策制定者受到知识的限制,通过将注意力聚焦在不同于现行政策的微小变化上,这种简化就可以充分利用已有知识。因为所考虑的政策既与现在的政策相像又与过去的政策相像,故行政官员可以获得信息并声称自己有某种洞察力。因此,那些非渐进性的政策建议通常不仅仅在政治上不重要,而且也无法预测其后果。

  第二种简化分析的方式,就是忽略掉那些合理政策的某些重要后果,而且忽略掉附着于被忽略后果上的那些价值标准。如果这样做好像是暴露了连续有限比较法的最大短处的话,那么可以这样来回应这个问题:虽然偶有例外,但人们系统地阐述各项政策总比妄图实现一种超越人类能力的完全性更为明智一些。这些例外,从某种观点上看似乎是任意的或者偶然的,但事实上却不是这样。

  在一定程度上实现完全性

  假定被某个政策制定机构忽略的价值至少是另外一个机构所关注的。在此种情况下,将会形成一种有益的工作分工,而且没有哪个机构会去找一些超越其能力的工作任务。这种体制的缺陷在于,对于一个价值,一个机构要么在另一个机构奋起捍卫它之前就将之毁掉,要么不管另外一个机构怎样捍卫它还是将之毁掉。不过,在任何形态的组织中,都存在着丧失重要价值标准的可能性,甚至在许多机构试图在编制计划时去理解比人类懂得的还要多的东西的地方也是如此。

  在这种情况下形成的工作分工其优点在于,每种重要利益或者重要价值都有其“看门狗”(守护者)。这些守护者在他们的权限内以两种极不相同的方式维护着这些利益:一是让造成损失的那些机构赔偿损失,二是在损害发生前进行预测并给以阻止。

  在像美国这样的社会中,个人可以通过自由结社的方式追求他们所有合理的共同利益,政府机构对这些团体的压力也反应敏感,这种体制与我们前面描述的那种体制十分接近。几乎每种利益都有自己的“看门狗”(守护者)。虽不用声称每种利益都有一个足够强大的“看门狗”(守护者),但人们会证明说,我们的体制常常可以确保全面地尊重整个社会的各种价值标准,这比我们对各种知识的追求还要全面。

  例如在美国,政府中没有哪个部门试图对收入分配政策给以全面概述。尽管如此,政策还是在演化着,而且各个方面都可以对各种各样的利益做出反应。收入分配是在农民团体、工会、市政府和教育委员会、税务机关以及负责住房、卫生、公路、国家公园、消防和治安的政府机构之间的相互调整过程中完成的,在决策过程某点上被忽略了的具体收入问题就会在此过程的另一点上成为核心议题。

  相互调整比在两个团体谈判中采取的那些明确谈判形式更为普遍,相互调整持续地贯穿于团体彼此的相互影响中,甚至在团体间没有相互交流的地方也是如此。尽管这种无处不在的相互调整过程存在着某些重大缺陷和潜在威胁,但它却经常能够使得政策适应于更大范围的各种利益,这比任何处于中心的团体所能做到的都要好。

  也要注意,渐进政策制定模式怎样与多重压力模型相适应。因为在决策仅仅是渐进的时候,它与已知政策密切关联,所以一个团体就更容易预见另一个团体可能采取哪种行动,这样就更容易纠正可能造成的伤害。【在高度碎片化的决策过程中,连续有限比较法的实践与利益集团间的相互调适之间的联结,为多元政府和行政理论增添了一个新的方面。】

  即使党派偏见和狭隘主义——使用贬义措辞——有时对理性决策来说也是一笔财富,因为他们可以双重地保证一个机构忽视的而另一个机构却不会忽视的东西,并且他们都有专门人员来详细说明这些独特观点。有人认为,有效合理地协调联邦行政部门(假如能够完全实现的话)就需要一组共识价值标准,要使此种主张有效的话,那“合理的”含义就要与决策的根方法在实践中的解释保持一致。但是,在我刚才讲的碎片式决策过程中,如果各个机构都调整自己的政策,使之与其他机构所关注的问题相适应,那就可以实现行政上的高度协调。

  渐进方法在政策备选方案方面具有任意的排斥性,决策还有碎片化倾向。尽管有这些缺点,但与根方法比较起来,枝方法看起来要优越得多。根方法不可避免地要排除某些因素,但这种排除是偶然的、无准备的和无正当理由的;而枝方法要排除的因素却是经过深思熟虑的、有准备的和有正当理由的。当然,理论上讲,根方法并不排除任何因素,但实际上它必须排除。

  支方法也不一定忽视长远的考虑与目标。很明显,在考虑政策时很可能忽略了某些重要的价值观,有时候,长远目标得到重视的唯一途径就是忽视短期考虑。但忽略的价值观,可能是长远的,也可能是短期的。

  连续比较(5b)

  枝方法的最后一个独特要素,就是它的比较连同政策的选择都是按照时间顺序连续进行的。政策的制定并非一劳永逸,而是一个制定和再制定循环往复永不终结的过程,是一个连续地接近某些期望目标的过程,而且在此过程中,目标本身也会在人们的反复审查下有所改变。

  制定政策过程充其量是一个粗化处理的过程。无论是社会科学家、政治家还是政府行政官员,对这个世界都还没有足够深刻的认识,还无法在预测政策后果方面避免重复错误。因此,明智的政策制定者只是期望其政策能够部分地实现其愿望,同时也预料其政策会产生他希望避免的那些意外后果。如果通过一系列渐进变革向前推进,那他就会以若干种方式避免出现一些严重的长久性错误。

  首先,过去的一系列政策步骤已经为他提供了有关知识,使之了解了未来实施类似步骤的可能后果。其次,他不必尝试一步跨向目标——这样做会要求他做出那些超出他或者其他任何人已有知识的预测——因为他从未指望其政策能够一次性解决问题。他的决定只是迈向目标的一步,若这一步成功了另一步就会接踵而至。再次,随着他迈向新的一步的时候,实际上就是在检验先前的预测。最后,他常能很快地纠正过去的错误——政策推进各步之间的空当越明显,这种纠正就越快速。

  将此种渐进变革的比较分析方法与根方法采用的理论做一比较吧。若不进行分类,若不把一种经验纳入更为一般的经验类型中,人类就无法进行思维。我使用“理论”这个词就是用来指这种做法,也就是尽可能地采用分门别类的方法并找到能被应用于具体情况的一般性命题。在此意义上讲,凡在根方法经常大量地依赖于理论的地方,枝方法却不这样。

  根分析者假定:理论是将相关知识用于具体问题的最系统和最经济的方式。即便我们认可此假定,但遗憾的是,在任何政策领域我们都没有可以应用于问题的适当理论,尽管理论在某些领域——例如在财政政策领域——比在其他领域更为合适。作为枝方法的比较分析有时可以成为一种合适的理论替代物。

  设想一下:行政官员必须在一组为数不多的政策中做出选择,而这些政策只是在增量方面相互有所不同,与现行政策也是在增量方面有所不同。他也许特别想“了解”每项备选政策——例如想知道每项政策在每个方面的所有后果。如果这样的话,他确实需要理论。但实际上,就政策制定目的而言,他通常知道他自己只需了解这些政策彼此不同(如前所述)的那些方面的后果是什么足以。就此种更有节制的要求而言,他不需要理论(若有可用理论的话,也许会有所帮助),因为他可以通过检查与过去政策不同之处有关联的不同后果而将那些可能的差别离析出来。这是一个切实可行的程序,因为他可以从长期连续的渐进变革中得到其观察结果。

  例如,在青少年犯罪方面,若不能产生出一种比学者们提出的更为全面的有关青少年犯罪的社会理论的话,那人们也许就无法理解各种公共政策——如教育、住房、娱乐、就业、种族关系和治安政策等——可能会鼓励也可能会阻止违法犯罪行为。如果人们试图对根方法模型所描述的问题进行全面的概述,那他就需要这样的一种认识。但是,如果人们只是想动员起足够的知识来帮助其从一组为数不多的相似政策——如有关未成年人法庭程序的备选政策——中做出选择,那他通过对过去相似政策实施结果的比较分析就可以做到这一点。

  理论家与实务家

  为什么行政官员经常觉得外部专家或善于解决学术问题的学者们有时不能提供帮助?反过来,为什么这些专家或学者经常迫切地要求行政官员掌握更多的理论?我们在上一节讲到的那些差别至少在某些情况下对此类疑问做出了解释。不仅如此,它还解释了这样一个问题:为什么行政官员常常觉得“自己摸着石头过河”要比遵从理论家们的劝告更有信心。理论家们常常要求行政官员走过漫漫长路来解决其问题,实际上是要求他遵守最标准的科学方法,而行政官员们却知道最有效的理论所起的作用比不过更为平常的增量比较方法。理论家们没有意识到,行政官员们实际上经常在实践一种系统方法。愚蠢的是,我们这种解释离现实太远了,因为有时务实的决策者既不追寻理论方法,不进行连续比较,也不用任何其他的系统方法。

  也许值得强调的是,在基于至少两个相当不同理由的政策制定中,理论的作用是极其有限的。理论立足于事实之上,它只有通过大量收集经验资料才能够建构起来。理论难以精确地应用于贯穿着一系列较小变化的政策过程。相比之下,比较方法既减少了对事实的需要,也将分析者的注意力引向与决策者面临的合理备选政策相关的事实上。

  有关理论准确性的问题,经济学理论就是一个很好的例子。经济学理论预测说,一个没有货币或价格的经济体系将不能以某些确定方式有效地分配资源,但与此结论相关的备选方案和行政官员需要帮助的那些备选政策方案相差十万八千里。另一方面,经济学理论还不足以精确地预测限制商业兼并政策的后果,而这却正是行政官员们需要帮助解决的那种问题。只有在解决相对狭小范围内的政策问题时,经济学理论才能够做到准确性。它在政策制定中的有用性总是受到限制,需要通过比较分析方法得以补充。

  连续比较是一个系统

  因此,连续有限比较法的确是一种方法或者是一个系统,而非一种无用方法,行政官员用不着为之辩解。尽管如此,它也有诸多缺陷(本文不对这些缺陷展开探讨)。例如,这种方法并未平等地对待所有价值标准,它也可能使得决策者忽略了某些很好的政策,只是因为这些政策在之前的连续政策步骤链上未予建议。因此,应该说,在这种方法下,如同在根方法的某些最精密的变体方法下——例如运筹学方法——那样,政策依旧会像它有智慧的那样傻。

  那为什么还要不厌其烦地在前面详细地描述这种方法呢?因为事实上它是政策制定的一般方法,而且就复杂问题而言,它还是行政官员以及其他政策分析人员所依赖的主要方法。同时还因为在许多情况中,就解决复杂问题的有效性来说,这种方法要优于其他任何决策方法,当然也优于那种妄想超越人类能力的详尽而全面的分析方法。若给政府行政官员们介绍这种方法的话,那他们的反应无疑会觉得这不是一种新方法,而会觉得这是一种似曾相识的老方法。但是,随着行政官员们变得越来越有意识地使用这种方法,他们或许会更加熟练地运用它,而且他们还知道何时扩大这种方法的运用范围,何时缩小它的运用范围。(行政官员们有时会有效地运用它,有时也许不会解释这种“渐进”观点的极端情况。它既可能被高度赞扬为一种解决问题的先进技术,也可能被彻底贬低为什么都不是。我想,若存在这样的一个系统而且这个系统叫作“渐进”系统的话,那这个方法就是它。)

  我们在说明这种方法时附带产生了一个值得注意的后果,那就是它解开了有时萦绕在行政官员心头的疑惑:本来顾问人员或者咨询人员实际上是尊重各种客观证据的,但讲起话来却不得要领和不负责任。问题在于这样一个事实:我们大多数人处理政策问题囿于一个框架,而这个框架是由我们对迄今为止的一连串政策选择的看法造成的。例如,一个人对有关城市交通控制的适当政策的思考,主要是受到他对至今所采取渐进步骤的所有认识的影响。行政官员都有与其过去一系列事情关联在一起的个人知识,这是“局外人”所不能分享的,其思维和“局外人”的思维也因此在某些方面有所不同,这或许使得双方都迷惑不解。双方好像都可以明智地谈论问题,但各自可能都发现对方不能令自己满意。例如,在一个美国人试图与一位瑞士人讨论反托拉斯政策时,有关连续政策链的问题就会凸显出来,因为这两个国家的政策链显著不同,因此这两个人就以相当不同的方式构建各自的知识。

  如果这种现象成为一种沟通障碍的话,那么意识到这一点会有助于我们在政策制定中改进我们智力上的交互作用方式。一旦差异的来源弄清楚了,它有时就会激励行政官员去寻找一位他在政策链方面的新近经验不同于自己的政策分析人员。

  这再次引起一个关于政府行政官员中志同道合的好处问题,此问题我们在前面做过简略讨论。虽然大多数组织理论认为共同的价值观念和共识的组织目标是组织不可多得的好东西,但就根方法不适用的复杂问题而言,许多机构都希望在自己的人员中有两种不同类型的行政官员:一类行政官员的思想是根据政策链建构起来的,他们不同于我们所熟悉的大多数组织成员;另一类型的行政官员更为普遍,他们的专业价值标准或利益和个人价值标准或利益形成多元观点(也许源自不同专业、社会阶层、地理区域等),以至于决策可以被分割开来并且部分机构可以对其他部分机构起“看门狗”的作用,甚至在一个机构也可以这样做。

  (本文选摘自《公共行政学经典(第七版·中国版)》(杰伊·M.沙夫里茨、艾伯特·C.海德主编,刘俊生译校),中国人民大学出版社2019年版,有删改。)

  公共行政学经典(第七版•中国版)

  杰伊•M.沙夫里茨 艾伯特•C.海德 主编

  刘俊生(中国政法大学)译校

  中国人民大学出版社

作者简介

姓名:林德布洛姆 工作单位:

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