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西方政策设计研究的源起、转向与新的进展 兼论政策设计话语的中国构建
2020年03月03日 09:52 来源:《党政研究》2020年第1期 作者:李强彬 刘素红 字号

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  〔摘要〕政策设计的实践源于设计科学领域方法的借鉴,是政策科学研究中的重要议题。对于政策设计的特性,西方学界形成了以“问题”为中心、以“政治”为中心和以“非设计”为中心的三种解释路径。工具主义与建构主义是政策设计研究的两种典型取向,前者关注政策工具的选择与组合,历经“旧”工具主义到“新”工具主义的转向;后者关注目标人群属性及其相应的政策利益与政策负担的分配,重在重新审视拉斯韦尔的“政治关心”。作为一种复杂的技术和政治性分析,有关政策设计影响因素的研究呈现出了从宏观、微观转向中观层面予以考察的特点。在中国语境下,政策设计话语的构建应当积极塑造和形成中国场景的政策设计思维,着力构建基于知识与证据的政策设计风格,促进政策设计者与政策执行者之间的对接,平衡政策设计中的工具理性与价值理性、经验目标与规范目标。

  〔关键词〕政策设计;政策工具;社会建构;西方话语;中国语境

  〔基金项目〕国家社科基金项目“群体性事件政策议程学发生机制与治理研究”(14CGL038)

  〔作者简介〕李强彬,四川大学公共管理学院教授,硕士生导师,博士;刘素红,四川大学公共管理学院硕士研究生,四川成都610046。

  政策设计是政策科学研究的重要议题,其实质是通过确定规范性意图,经由政策工具的合理安排和政策要素的有序设计来实现预定的目标、利益和价值。广义而言,政策设计涵盖政策制定、执行、评估与反馈的整个过程,对于政策问题的解决和政策所能起到的实际效果具有指导性意义。更为重要的是,政策设计的结果直接关系到资源和利益的实质性分配,这往往使得持有不同政治信念、政策理念和利益偏好的行为主体之间围绕“政策该如何设计”而充满竞争、冲突,甚至陷入僵局。在中国语境下,“政策和策略是党的生命”,政策设计的优劣不仅关系到民主决策、科学决策,而且关系到党的执政能力和政府的治理能力,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要构成。因此,考察西方语境的政策设计及其研究动态,明晰政策设计的源起和转向,对于建构中国场景的政策设计话语,处理好中国语境下政策设计中工具理性与价值理性、经验目标与规范目标、过程与结果之间的关系具有实际的借鉴价值。

  一、政策设计的源起与内涵框定

  政策设计的实践源于设计科学领域方法的借鉴,尤其是将建筑设计、城市设计和工程设计等领域的思维和方法应用到社会问题解决方案的寻找之中,将创造解决方案的过程具体化、客观化,以确保解决方案的合理性和可操作性〔1〕。一般认为,政策设计就是制定政策备选方案的过程以及政策内容的呈现,包含两个不同的侧重点:一是强调生成政策方案的过程与活动,尤其是政策方案的来源、发展和工艺;二是强调政策方案的实质性构成。依据问题与解决方案之间的工具性匹配程度,可以在“设计”与“非设计”的连续谱上对政策设计的内涵作三种途径的框定〔2〕。

  其一,以“问题”为中心的政策设计。持这一观点的学者主张“设计”是被决定的,而且具有惯性,强调“设计”包含了解决政策问题的一系列可能方案,倾向于关注备选方案的可行性,注重将设计推向更为确定的方法。也就是说,政策设计是“深思熟虑地、有意识地定义政策目标,并以工具性的方式将它们与实现预期目标的工具联系起来”〔3〕。在此意义上,政策设计包含一系列政策目标以及实现这些目标的一种或多种手段,并且聚焦于政策制定过程中政策选择的实际效率和有效性,注重从功能或工具性角度对政策选择和备选方案的优缺点进行更为系统和更具分析性的衡量。

  其二,以“政治”为中心的政策设计。不同于以逻辑、经验和专业知识为基础所进行的政策设计,以“政治”为中心的政策设计更少关注效率和效力,不注重系统、理性地分析问题的解决方案及其抉择,转而强调经由纯粹的政治计算来产生政策选择,认为诸如政治利益或避免被问责的政策计算在政策制定中超过了对工具性因素的考虑。正如迈克尔·哈雷特(Michael Howlett)和伊莎妮·穆克吉(Ishani Mukherjee)所言:在不同的价值或资源使用之间,政策制定者可能进行利益驱动的权衡以及在不同的价值之间进行优先性考虑,从决策中如何获得个人政治收益优先于其他的评估标准,政策制定者更多地被利益融通、讨价还价或意识形态等所支配〔4〕。

  其三,以“非设计”为中心的政策设计。政策的“非设计”取向不以问题和政治为中心,主张设计过程具有创造性,并且充满“非理性”,很少具有规则和指导方针,更多地由纯粹的情境逻辑和机会主义所驱动,并不存在审慎和深思熟虑的政策设计。在这一取向上,政策设计被视为一种“非决定性”和特殊的过程,意味着需要承认和接受这样一个事实:一些政策设计实际上是以一种高度偶然和不合理的方式进行的,“设计”的思维可能根本不存在〔5〕。对此,一些研究者强调:当政策制定者无法理解问题和无法明确问题产生的根源,或者当他们基于可能涉及诸如讨价还价等活动的随机或高度偶然的过程作出决定和评估备选方案时,就会发生此种“非设计”的情况〔6〕。

  作为最早关注到政策设计重要性的学者,罗伯特·达尔(Robert Dahl)和查尔斯·E·林德布洛姆(Charles E. Lindblom)并没有用一套类别来具体描述政策的内容。早期的政策设计学者将政策内容中的“设计”部分定义为逻辑和理性,忽略了实际操作中的矛盾、图景和政策设计的其他要素。作为政策设计研究领域最为重要的代表性学者,安耐·施耐德(Anne Schneider)和海伦·英格拉姆(Helen Ingram)系统地检视了公共政策的基本性经验要素,认为政策研究不仅包含设计的理性和工具性组成部分,而且包括设计的价值性构成要素,提出了政策设计要素与结构逻辑的一个概念性框架,强调不同的政策领域所共通的政策设计要素包括:政策设计者,目标与目的,代理,目标群体,工具、规则和假设,等等。〔7〕沿着施耐德和英格拉姆提出的概念性框架,后来的研究者对政策设计的要素作了进一步的阐述,试图不再将政策设计视为一个“黑箱”。

  二、工具主义取向的政策设计:从“旧”工具转向“新”工具

  工具是政策设计要素的重要组成部分。在确保目标人群和政策执行代理采取与政策目标相一致的决定或行动中,作为手段的工具在资源、信息、激励的提供中极为重要。近半个多世纪以来,政策设计研究中的工具性取向十分明显,并且经历了从“旧”工具研究取向到“新”工具研究取向的转变。

  在20世纪70年代和80年代,工具主义取向的政策设计研究蓬勃发展,其特点是聚焦于单一的政策工具和目标。同时,历史和制度背景被认为在政策设计中具有重要意义,甚至是政策设计活动和设计内容的决定性因素。也就是说,随着政策环境和条件的变化,政策工具和备选方案需要作出调整。〔8〕随着政策设计研究从“设计”(动词)的研究转向“设计”(名词)本身的研究,学者们更加关注如何更好地理解政策工具,比如税收、补贴、监管和公共所有权在实践中怎样得以运作〔9〕。一些学者主张将政策研究的重点转向政策工具的设计,并将工具分为实质性工具和程序性工具,前者如监管、公共所有权,后者如咨询委员会和公众参与活动〔10〕。同时,不少学者开始着手理论建设,试图开发出更多更好的政策工具,并对工具使用的动机和原因进行深入的阐释。总体而言,工具主义取向的政策设计研究在这一阶段十分强调政策工具之于政策设计的重要性,主张有效的政策工具选择有助于产生更为积极的政策结果。

  然而,随着全球化的发展、“治理”研究的兴起以及对市场工具的偏爱,工具主义取向的政策设计研究有所衰落〔11〕。这是因为,全球化和治理研究议程的兴起将注意力转移到了国际和元社会层面发生的事件,这些事件通常被支持者认为是国内政策工具选择的决定性因素,从而使得对工具选择进行详细的分析变得不必要或者多余。进而言之,全球化和治理研究主张工具的选择或多或少地被国家、市场和公民社会组织之间元层次的变化所预先决定,因而降低了对政策工具进行分析的重要性和必要性〔12〕。

  但是,伴随全球化和治理研究倡导者所提出的过于简单化的政策设计原则的失效,研究者开始重新发现“旧”工具研究导向的优点〔13〕。与“旧”工具研究取向不同的是,“新”工具研究取向的重点不在于单一工具,而是更多地关注用于解决多个问题的“工具包”中的多种工具及其混合,进而试图理解这些混合是如何随着时间的推移而改变的。正如莱斯特·M·萨拉蒙(Lester M. Salamon)所言,政府使用的工具越来越多,它们被捆绑在项目之中,而且很少以纯粹的形式出现〔14〕。“新”工具主义取向的政策设计特别关注政策组合中工具之间如何相互补充,如何使互补得到最大化,以及如何避免工具组合之间的冲突。因为,政策工具可能对彼此造成不良影响,比如“分层”(Layering)和“漂移”(Drifting),前者表现为政策设计者简单地将新的工具添加到已有的工具中,后者表现为在实现新的政策目标时仍然不放弃既有的政策工具〔15〕。因此,鉴于工具之间的互补性与冲突性,聚焦于哪些政策工具可以混合以及如何评估政策工具的组合逐渐成为了一个新兴的重要研究议题。  概而言之,“新”工具主义取向的政策设计研究试图回答如何避免单一政策工具的缺陷和不足,以及在不同的政策工具之间如何实现好的组合,从而更好地实现政策目标。“新”工具主义取向的政策设计研究也包含了对工具选择施加影响的诸多限制性因素的分析,比如既有知识和治理结构的限制。对此,哈雷特等人认为:在任何特定的设计环境中,“设计”是否发生,主要取决于政府对某一主题进行系统性思考的目的和意图以及政府是否有能力改变现状〔16〕。因此,政策设计空间决定着政策的改变,决定了政策设计是否经由整个工具的“打包”或部分的“修补”而予以实现。其中,“打包”(Packaging)意味着设计过程重新开始,需要提出全新的政策替代方案和使用新的政策工具;“修补”(Patching)意味着将新元素添加到已有的政策组合中,需要拉伸既有的元素以适应新的目标和不断变化的环境〔17〕。

  三、建构主义取向的政策设计:重新审视政治关心

  政策设计理论的一个关键优势和贡献是将社会建构过程纳入政策制定过程。社会建构主义认为,“政治世界的大部分是社会建构的,是基于情感和价值的图像与符号,而不是客观地表现‘现实’”〔18〕。也就是说,人类对世界的解释产生了社会现实,人们之间的共同理解产生了规则、规范、身份、概念和制度。沿着建构主义的路线,施耐德和英格拉姆提出了基于目标人群属性的政策设计,对政策设计中目标人群属性、政策利益、政策负担之间的关系进行了系统性分析〔19〕,重新审视了哈罗德·D·拉斯韦尔(Harold D. Lasswell)的“政治关心”。

  根据拉斯韦尔所提出的“政治关心”,政策科学研究者一直认为政策和政治科学家应该努力推进民主、正义或其它所选择的价值观,并设法将它们联系起来。独立于传统的政治权力概念,基于目标群体社会建构的政策设计聚焦于“谁,得到了什么,如何得到,为什么得到”等一系列政治性议题,其核心是解释:为什么一些群体比另一些群体更具优势,政策设计如何强化或改变这些优势,以及如何才能更好地理解为什么政策有时不能实现问题解决、支持民主和促进公平的目的。对此,施耐德和英格拉姆所进行的理论建设极大地推动了相关的学术研究。特别是,基于目标群体社会建构的政策设计理论回答了社会群体、知识和事件的社会建构是如何被用来操纵政策主张,以及它们又是如何被嵌入到政策设计中的。

  在目标群体社会建构与政策设计的分析框架中,目标人群的政治权力和社会建构是影响政策利益和负担分配的核心变量。目标人群的政治权力指向特定群体所拥有的资源、社会地位以及他们与政策制定者之间的关系,政治权力的范围则意味着财富的功能、政策偏好的凝聚力与同质性、选区的大小与动员程度等等。建构主义者认为,目标人群的社会建构涉及到群体的大众印象和文化特征,关系到不同群体的形象能否得到公众的支持,是人们对某一目标群体是否值得和应该获得某种社会福利的形象的一种主观评价。根据政治权力和社会建构之间的不同组合,施耐德和英格拉姆提出了具体的目标群体类型,将目标群体分为优势者、竞争者、依赖者和偏离者〔20〕。其中,优势者群体指向那些拥有强大的政治权力和被积极建构的群体,比如中产阶级;竞争者群体指向那些拥有强大的政治权力但却被消极建构的群体,比如华尔街银行家;依赖者群体指向那些被积极建构,但却并不拥有强大政治权力的群体,比如妇女;偏离者群体则指向那些既没有强大的政治权力也没有被积极建构的群体,比如罪犯。与此同时,目标群体的社会建构具有动态性,特定目标群体及其拥护者在追求特定目标时,会策略性地将主流形象从消极变成积极。

  更为重要的是,目标群体的社会建构实际上意味着政策利益与政策负担的分配。目标人群的政治权力和社会建构决定了他们是否接收到政策利益或政策负担,包括是宽松还是严格的监管,是税收减免还是税收负担的加重〔21〕。在进一步的解释中,就利益与负担的分配而言,对于优势者来说,通常会得到大量的政策利益和较少的政策负担〔22〕。对于竞争者来说,由于该群体具有消极的社会建构,往往被认为是“不值得的”或者“贪婪的”,将政策好处分配给这一群体往往会受到公众的反对。但是,这类群体拥有强大的政治权力,他们可以利用强大的政治权力向政策制定者施加压力。因此,针对这一群体的政策设计更为模糊和复杂,包含许多隐藏在议程背后的利益供给〔23〕。针对依赖者的政策设计同样复杂:一方面,依赖者群体没有强大的政治影响力,政策设计者不希望将资源分配给此类群体,因为这一类群体没有足够的资源来帮助和支持政策设计者,无论是在连任、扩大机构规模,还是在增加预算等方面;另一方面,依赖者具有积极的社会建构,将政策利益分配给这一群体又被认为是“值得的”〔24〕。因此,针对依赖者群体的利益提供通常具有象征性,他们往往会接收到隐藏的政策负担。对于偏离者来说,由于没有强大的政治权力,同时又是被消极建构的,在政策利益被分配给这一群体时,通常会有较长的政策实施链,往往会接收到更多的政策负担和空洞的利益。

  目标群体的社会建构不仅关系到利益和负担的分配,而且会塑造广泛的政治效应。因为,政策在政治和社会过程中产生,政策反过来也会影响未来的政治,塑造公民的政治态度、政治参与等等。西奥多·J·洛维(Theodore J. Lowi)是“政策创造政治”的典型支持者〔25〕,詹姆斯·Q·威尔逊(James Q. Wilson)则解释了不同类型的政策如何对民主参与产生影响〔26〕。从作用的机制和过程来看,施耐德和英格拉姆认为“政策创造政治”的逻辑在于:具体的政策设计向目标人群传递信息,告知他们作为公民的地位,以及他们和像他们一样的人可能受到的政府的待遇,这些信息被公民内化,进而影响个人作为政体成员的想法、感受和行为〔27〕。在一些学者看来,当政治权力附属于负面社会建构的群体时,就会产生退化政治,因为即使他们被消极地看待,他们对决策的控制也能使他们获得政治利益〔28〕。比如,尽管竞争者群体被消极建构,但他们可以在很大程度上影响政策过程。进而,一些学者指出退化政治意味着一种恶性循环。也就是,对于脆弱的目标人群,特别是那些拥有较弱政治影响力和被认为是“不值得”的群体,一旦被政策赋予更多的负担,就会使他们丧失权力和脱离政治进程,进而又会加剧进一步的政策负担,导致更多的政治疏离〔29〕。随着时间的推移,这种恶性循环还会更加严重。

  与此同时,一些学者对目标群体的社会建构提出质疑,包括:社会建构的概念不精确,目标群体社会建构与政策结果之间互为因果,目标群体的社会建构从一个点移动到另一个点缺乏解释〔30〕;目标群体的社会建构缺乏对制度和历史的包容性分析〔31〕,以及缺乏一个明确的因果驱动机制来引导目标人群的建构〔32〕。对此,施耐德和英格拉姆以及随后的研究者作出了相应的回应〔33〕:首先,她们区分了目标群体和社会群体之间的差异,认为目标人群是由政策创造的,与任何可识别的社会群体相邻,也可能不相邻,“我们(施耐德和英格拉姆)阐述的是目标群体的社会建构,而批评者对群体身份的起源很感兴趣”。其次,社会建构受到政策和制度的影响,但政策和制度并不是目标群体社会建构来源和变化的唯一创造者,在分析目标群体社会建构的动力时,无法忽视制度结构,但制度结构对社会建构的影响并不是绝对单一和绝对主导的。再次,目标群体从一种社会建构转移到另一种社会建构可以有多种实现途径,比如为优势群体提供有利的政策,这可能使他们成为政策的最大受益者,但是随着时间的推移,对于他们的建构可能从“应得”转向“贪婪”或“自私”;同理,在较长的时间里,对“偏离者”的负面刻板印象可能不再可信;外部的戏剧性事件、机遇和企业家的熟练操纵也可能改变既有的社会建构。

  四、政策设计的影响因素:从宏观、微观转向中观

  对于“政策方案的设计可以采取哪些工艺,又受到哪些因素的影响”这一问题,西方学者的研究在总体上呈现出了从宏观、微观转向中观层面予以分析的特点。在宏观层面,上层建筑或顶层设计是影响政策设计的主要因素。持这一观点的学者认为,政策设计不是个人决定的结果,它在很大程度上受参与者所处的政治、政体、国家政策风格、制度、政策子系统、国家间关系以及国际制度等因素的影响。其中,“政体”定义了政治结构,并特征化一个政治体系;政治则指向政策制定程序上的要素,比如权力和冲突的配置〔34〕。基于政体(结构)和政治(过程)对政策设计的决定性意义,哈雷特提出了“国家政策风格”这一分析性概念,认为每个国家都有自己的政策制定方式,由宪法和非正式传统来定义,这些传统影响着政策设计的选择〔35〕。渐进主义的思路同样认为,在设计新的政策方案时,政策问题的背景为新的政策设计提供了原材料。在迈克尔·M·阿特金森(Michael M. Atkinson)和其他一些新制度主义研究者看来,政策设计主要由政策制定者根据制度所倡导的价值观来推动,十分强调制度约束的重要性〔36〕。沿着同样的思路,加里·P·弗里曼(Gary P. Freeman)等人认为,政策设计的选择不仅在不同的国家之间,而且在不同的政策子系统之间也存在差异,即政策子系统的本质决定了政策设计的本质〔37〕。除此之外,科林·J·班尼特(Colin J. Bennett)等人从国家间现有的相互依存关系出发,主张政府间通过协调和整合各国政策来使其与国际机制、条约、制度相协调,从而设计公共政策〔38〕。

  不同于对宏观层面影响因素的研究,政策设计微观层面的影响因素指向行动者的知识、经验、偏好、价值观和权力等。比如,理性主义模型认为,当决策者见多识广,获得足够多的信息,能够识别并选择以最少成本解决问题的政策方案时,“最佳”结果就可以实现。政策设计的经验启发模式同样主张,设计师们往往通过搜索大量的消息进行比较和寻找类比,并结合元素的风格来创建政策。根据公共选择理论,政策设计是政治理性的结果,目的是使投票最大化〔39〕。巴克斯特·穆尔·尼古拉斯(Baxter-Moore Nicolas)等人采用新马克思主义的观点,认为目标群体的权力影响政策设计,政府往往服务于强大的群体,在寻求不那么强大和不太有影响力群体的服从时,政府会更多地选择强制性制裁〔40〕。进而,施耐德和英格拉姆增加了设计者对目标群体的认知这一影响因素。在她们看来,对于积极、强势的群体,政策设计会强调能力建设和自愿措施;针对没有权力和被消极建构的目标群体,政策被期望更具强制性,往往涉及到制裁的运用〔41〕。

  针对既有的政策设计理论,马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)认为行动者的价值和偏好会影响政策设计的观点忽略了社会关系对行动者价值和偏好的影响〔42〕。肯尼思·伍德赛德(Kenneth Woodside)也指出,传统观念把政策设计中的国家与目标群体联系起来,忽视了社会行为者之间所有其他类型的互动〔43〕。因此,政策网络方法作为一个中间层次的解释应运而生,它包含政策设计中宏观与微观层面的影响因素,主张政策方案的制定由参与到政策设计的行为者所决定,最重要的是由政策行为者所组成的政策关系网络来决定。政策网络学者承认,无论是宏观政治结构还是行动者属性,都不能独自解释政策的设计,但两者都可能产生中观层面的驱动因素,宏观和微观的变量通过影响政策网络的结构,进而对政策设计产生影响〔44〕。随着政策网络研究的进一步发展,分析的重点逐渐从传统的网络行动者以及他们之间的交互,转移到了对政策设计中政策措施之间交互关系的关注。比如,阿拉兹·塔伊哈(Araz Taeihagh)等人将政策网络方法用于对政策措施进行定义与分类、政策措施分析与可视化、政策措施排序等方面的研究〔45〕。

  五、结语:政策设计话语的中国构建

  西方的政策设计研究与实践表明,政策设计集成了公共政策的过程、阶段和要素,规定着政策的未来走向,对于政策的改进、社会期望的实现、公众利益的最大化都具有十分重要的影响。有效的政策设计一方面应当能够解决重要的社会问题,另一方面应当有利于促进民主、公平的价值观,这可以通过公民发言权的扩增、公民参与质量的提升、民主制度的实施等来予以衡量,兼顾政策设计经验层面与规范层面的要求。因此,政策科学的发展需要不断深化政策设计本身的理论研究。正如有学者所说,政策设计越是雄心勃勃,对于社会科学理论的需求就越大〔46〕。随着全球化与国家现代化的深入推进,我国必然面临更为复杂多变的国内外形势,亟需在经济发展、社会参与、文化多元、社会分工不断发展的重要挑战期和机遇期,通过良好的政策设计来持续增强国家治理的能力和水平,不断实现人民对美好生活的向往。对照中国场景,政策设计话语的中国构建尤其应当注意以下几方面议题的实施。

  第一,积极塑造和形成中国语境的政策设计思维。政策设计兼具意图性、情境性与动态性,需要人们确定规范性意图,并在政策制定者掌握技术知识的基础上,把握治理本质与政策情境,伴随时空、经济、社会环境的变换而变化。政策设计是促使政策执行产生最佳效果的重要环节,许多政策的失败在很大程度上就源于政策设计思维和能力的不足。自上世纪50年代,西方国家在政策设计的理论研究和实践应用方面取得了长足的发展。但是,就我国而言,政策设计的系统研究还是一个“薄弱环节”,将政策设计意图转变为实际的政策实践的过程更加需要仔细的研究,亟需构建具有中国特色的政策设计话语体系,重视政策设计的理念和思维,注意政策情境、工具选择、政策结果、问题解决之间的匹配。与此同时,需要更加注意政策设计、目标群体与知识的建构之间的结合,以更好地把握政策设计对社会公平、公民身份以及民主治理的影响。

  第二,创建和发展基于知识和证据的政策设计风格。政策设计应当建立在包含多种不同用途的知识和证据的基础之上,避免非理性和官僚主义,提升政策设计的开放性,使政策设计的过程和内容以坚实的知识和证据为基础。尤其在价值取向多元化、利益偏好多样化、分歧与差异常态化的社会发展中,社会的异质性不断增强,会对公共政策的设计提出更多挑战,也会对政策设计者和决策者的能力提出更高要求。以知识和证据的强化为突破点,融入多元化的政策设计者,加强重大公共政策问题的分析和论证,收集更多关于个体的知识、能力的经验数据,可以为决策提供充分的依据。同时,应当获得更多关于目标群体和代理行为动机的信息,增进了解、减少价值观差异、鼓励合作和创造更多的一致性,最终促进政策结果的公正与合理。另外,一项成功的政策应该建立支持和知识的框架,从而允许政策的持续改进。在某些情况下,一项政策可以为另一项政策奠定知识的基础,为更好的政策设计提供必要的支持。

  第三,促进和加强政策设计者与政策执行者之间的对接。政策设计发生在远离政策执行的地方,这往往会导致政策设计者的实践与政策执行者的实践之间相互脱节。无论政策设计还是政策的具体执行,都应以促进公共价值的增长为最终目的。公共价值是公众偏好的集体表达,是社会公众所期望的积极的政治经济社会后果,因而无论是政策设计的过程和内容,还是政策执行的过程和方法,都应将公众和公众的期望置于中心,而不能忽视甚至排斥公众的参与和意见表达。实践中,许多努力可以极大地改善和优化政策设计和执行工作,从而有助于创造和实现公共价值。比如,通过广泛而富有成效的政策审议,可以获取更多的信息和证据,并且在政策相关者之间建立更多的信任。只有在政策设计者、政策执行者与公众的结合与互动中,才能更好地明晰公共价值目标、选择最优的政策工具和实现良好的政策结果,促进政策意图与实际需求之间契合度的提升。

  第四,平衡政策设计中的工具理性与价值理性、经验目标与规范目标。政策设计不是一个简单的技术性分析过程,它在本质上是一种政治性分析,涉及到价值和资源的实际分配和公众的权益实现,以及公共价值的创造。为此,特别需要处理好政策设计中工具理性与价值理性之间的关系。不仅需要关注经验层面的政策影响,而且需要在规范层面关注这些影响的产生过程和规范意义。正如施耐德和英格拉姆而言,政策所应扮演的角色除了有效率和有效果地解决问题之外,还应为民主审议提供一个主题和舞台,使公民受到启发,参与谋求公共利益和为正义服务。对处于社会转型关键期的当下中国而言,政策的设计既要结合多元行动者的知识、技能、经验和理性,以及选择有效的政策工具及其组合,使公共政策能够更具效率地解决社会问题;同时,又要赋予公民权利,启示公众,创造有利于实现民主的政策设计的制度安排和程序,促进社会资源的公平分配,改善社会的不平等状况,最终促进社会的和谐、有序和健康发展。

  总之,在我国国家建设与社会发展进入新的历史阶段后,社会主要矛盾的变化必然催生一系列新的公共政策需求,政策设计的目标、工具选择和要素组合需要与时俱进地服务于国家治理体系和治理能力的现代化,服务于人民对美好生活的向往。从宏观的层面来讲,中国政策设计话语的构建必然需要立足于中国的实际,在求解新问题、新矛盾的过程中不断开掘治国理政的政策资源,增强政策设计中历史、现实与未来的统一。从微观的层面来看,应当基于不同类型、不同层次、不同人群的政策需求,实现政治话语、政策话语与群众话语的充分转化与结合,在诊断问题、确定目标和厘定政策作用对象的过程中处理好政策设计诸要素之间的作用关系,进而增强政策设计的针对性、有效性,最终使政策的实施创造出更好的治理绩效和政治效应。

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作者简介

姓名:李强彬 刘素红 工作单位:四川大学公共管理学院

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