【摘要】着社会转型、市场化和城市化的发展，城市治理中地方政府行为偏差的弊端日益突出。由于行为主体的复合性、利益差异化、动机逆向差序以及地方政府在城市治理中表现出的自我扩张、追求趋同、过度畸形的“行政区行政”状况以及沉没成本巨大、过度负债、短期化与表面化问题的出现，导致了社会冲突的增多。激励不相容、信息不对称和约束力量不足等严重的运行机制缺陷是其行为偏差频出的主要根源。矫正地方政府行为， 必须建立科学有效的城市治理运行机制， 突出政府行为的隐性成本和政绩的外延成本，实现城市治理主体的信息资源共享 ，拓宽公众利益保障渠道， 硬化机制的约束力量。

　　【关键词】城市治理；政府行为偏差；机制缺陷；动机矫正

　　目前城市化进展和城市管理中面临着诸多挑战，如经济全球化背景下资本的充分流动、公共财政的效率要求、城市中不断分化的利益集团、公民社会的迅速成长等。城市治理模式随着城市参与权力的有序转移正在发生变化。然而由于其运行机制的缺陷，在城市公众与地方政府的所谓“委托代理关系中”，地方政府一方面选择可以使自身政治效用最大化的行为脱离委托人的预期；另一方面利用自己的信息优势，对自身绩效进行选择性显示。这导致了地方政府“政绩主导”现象突出、追求偏颇，社会总福利流失等情况的出现，从而滋生了各种社会问题。为了促进我国城市治理模式的科学演进，必须解析城市治理的运行机制和地方政府行为偏差的生成机理，探讨矫正对策。

　　一、城市治理中的政府行为偏差

　　城市治理中的政府行为偏差，特指在目前的城市治理中地方政府及其行政人员基于现有行政权力所实施的能够发生法律效果的行为，偏离了其行政管理活动的应有目标。地方政府行为偏差在城市治理框架下受到更多关注的原因在于其在社会上带来了更多更大的危害性、辐射性、趋同性和广泛性。对于城市治理中地方政府行为偏差的探讨，必须从其主体、利益和行为动机出发，并将其置于城市间竞争与城市发展的大背景之下来进行。

　　1.行为主体及其利益复合性

　　在城市治理的关系网络中，参与主体呈现出多元化，并具有较多的复合性。地方政府是城市治理中的核心主体，除此之外的主体可以概括为社会公众。从实际参与过程和实际利益来看，地方政府又可以划分为地方政府整体、政府部门以及相应的各级政府官员。地方政府、政府部门、政府官员在利益上是各不相同的，但又有较大的重合性。同样，社会公众可以划分为许多利益群体和社会组织，这些社会组织既有传统组织又有新的社会组织。他们在利益上既有较大的一致性，相互又有很大差别。在我国行政放权和财政分税制等措施推行的大背景下，尤其是在经济利益方面，地方政府的独立性日益突出。地方政府部门和政府官员作为政府组织的组成单元和具体行为的承担者，其取向构成既包括与地方政府整体的利益保持内在一致性的部分，又包括作为独立主体生存发展所需利益的部分。

　　2.动机差序的逆向

　　为了谋求城市中经济、社会、生态和环境等方面的可持续发展，多元主体必须对城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素进行优化整合，实现整体地域的协调发展。由于地方政府在利益整合的过程中，期望自身生存发展所需要的资源和条件得到满足，所以地方政府利益是其治理城市行为的原动力。 “个体希望通过高水平的努力而实现组织目标的愿望，其前提条件是这种努力能够满足个体的某些需要。[1]”一方面地方政府希望通过扩大地方经济规模来扩大地方财政的支出规模，保留和拓展税费来源、通过尽量少的公共资金吸引市场、第三部门力量的参与，促进城市经济和社会发展；另一方面作为公共管理的服务者，地方政府通过降低交易费用维护和增进社会公众的整体福利，增强城市治理的合法性基础。各职能部门因分工而将其工作侧重点放在各自特定的职能领域内。受到本位特有利益的驱动，各部门突出各自的业务领域去追求本部门利益的最大化。改革开放以来，部门牵头立法、部门制定法规并由部门负责解释、部门制定规章制度并由部门执行和检查、部门行业管理和事实上严重的 “部门所有制”等引起的 “部门主导现象”就是其极端表现。这样的做法从根本上说是把政府部门利益至于整个政府利益之上。各级政府官员则希望因其岗位而达到个人效用函数最大化，“个人的岗位控制权能为拥有者带来实在的利益，并能在一定条件下转化为经济资本，它与物质资本一样具有保值增值的内在动力。[2]”在特定条件下，政府部门和官员还可能利用公共权力谋取非合法途径的设租利益。官员的利益主要分成货币化收益和非货币化收益两部分。货币化收益有岗位工资收入和在职消费，非货币化收益主要包括个人声誉、个人成就感、对权力的自由支配程度和政治支持等[3]。既然存在利益需求的分化，那么就会形成政府差序性的行为表现，其中错位的利益需求是政府行为偏差的动机。政府部门和政府官员的利益被置于政府利益之上，在很多情况下前者的动机主导了后者的动机，致使利益动机被逆向决定。

　　3.偏差行为的社会表现

　　在主体多元、利益复合与动机逆向决定的前提下，地方政府行为偏差在城市治理实践中表现得尤为明显。

　　(1)急功近利的任期内效应

　　为追求表面的增长和看得见的“政绩”，热衷高产值、高速度，不惜发展损害地区长期利益的高污染、高能耗产业；有的城市大量“批发”出让土地，任意修改规划；有的城市为了“招商引资”与经济增长，不惜“零地价”招商；有的城市过度开发和低效利用水土资源，造成城市及周边区域的生态环境日趋恶化；有的大搞政绩工程，追求与城市规模不相称的所谓“本省首创，中国第一，亚洲最大”。例如黑龙江省安达市2002年建起了一条“牛”街，街边两侧摆满石牛雕塑，总数量达299头；街面铺设牛图案路面砖，总数据说是9999块。每一头石牛价值2.8万元，一块牛图案路面砖200元。这样算下来，这条牛街花了上亿元。据报道，该市已向吉尼斯驻上海办事机构正式申请“牛”砖及石牛总数上的吉尼斯世界记录。在牛街建设得有声有色时，养牛户却因饲料不足，奶资拖欠，不得不卖掉奶牛。奶农返贫现象十分普遍[4]。至于超过任期年限以上的城市长远发展目标，地方政府往往只做一些规划和宣讲，涉及提高城市服务功能水平的资源分配时几乎不做努力。至于社会公众福利和城市发展急需的隐性工程，几乎不予主动考虑，比如各城市在解决城市廉租房、经济适用房、城市地下基础设施、贫困与困难群体生计、社会保障等城市问题时投入严重不足。

　　(2)地方政府透支财力物力，透支经济和社会发展资源

　　超前动用应由下几届政府掌握使用的经济资源和社会发展资源成为各城市的常态。比如在城市基础设施建设中大肆融资，不考虑偿还的强制集资，强行摊派和募捐，有的甚至挪用救灾款等专项经费，留给下届政府沉重的经济债务和社会负担。地方政府还会把“政绩工程”带来的土地和资金浪费、政府隐性损失增加、银行风险扩大、房地产价格上涨等成本转移到公众和企业身上，由此形成的社会 “信用负债”，对城市治理的制度创新和城市发展政策的有效实施形成了诸多阻力。

　　(3)地方政府管理趋同与自我扩张

　　一方面，地方政府不顾实际地追求模仿，致使许多城市的发展目标、城市面貌、主导产业、城市规划和管理趋同。每一个时期全国很多城市几乎都有趋于相同的追求冲动:城市之间盲目攀比，建设开发区、宽马路与大广场、大学城、新城区等。不顾地方实际特点和独特优势，致使城市发展的方式、阶段和内容过于一致或趋同，往往使得地方性问题和矛盾演变为全国性的问题和矛盾。在经济上还会引发某些行业或某些产品的整体性短缺、过热或过度膨胀。另一方面，政府部门及其官员在城市治理中常常单方面任意破坏正常的利益边界，伤害市场主体、公众或第三部门群体的利益。时至今日，有些城市部门即使是在中央政府强力压缩下仍然不断自我扩张，如减少行政审批权的反弹和自行增加或变相增加审批项目等。地方政府迟迟不愿退出一些明令必须退出的领域，比如仍然以“为企业办实事”的名义直接介入某些经济项目和强行干预企业活动，过分垄断着一些行业，排斥私营机构积极介入提供公共物品和服务的领域。

　　(4)空间上“行政区行政”与时间上延续性缺

　　一方面，基于单位行政区域界限的刚性约束，地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态[5]。作为国家行政序列中的一个环节，地方政府往往在利益取向上向地方经济倾斜，过分关注辖区经济规模的快速扩张，造成人才、资金、技术、信息等生产要素流通阻滞。这在城市资源整合、污染治理、项目投资等方面表现得格外突出。另外，不同部门行使的公共职能和掌握的公共资源本来就有差异，这种差异也是行使公共管理所必须的，但政府行为常常被部门利益主导， “公共权力部门化，部门利益法制化”现象层出不穷。另一方面许多城市的地方政府在制定决策或规划工作时缺乏应有的延续性，习惯于一上任就变相否定前任政府的城市规划和努力，放弃前任已经付出的前期成本。每届政府都会提出新的治理理念，重新出台一系列城市管理与发展的政策措施，比如城市更新中常年不断的拆迁改造， “短命路”、“短命楼”随处可见。政府的这些行为浪费了大量发展资源，沉没成本巨大， “奥肯漏斗”效应突出，使国民财富在二次分配中大量流失。

　　二、城市治理运行机制的缺陷

　　城市治理中政府行为的本质是对稀缺资源进行再次的权威性分配，分配过程需要遵循规范主体行为的法律、政策条令等。有效的治理机制应当是通过以上规则的合力使得各方利益主体的预期利益和城市治理的目标一致，进而使资源配置达到最优。从全国城市治理的实践来看，政府行为偏差及带来的社会表现可以从主体错位的利益需求、主体间利益冲突的协调不力以及从约束失范力量的不足等方面来解释。但要更系统更本质地理解政府行为偏差的原因必须从分析机制入手。

　　机制曾被诺贝尔奖获得者赫维茨表述为一对设定， “给定任何环境下参与人能够选择的行动(决策集)和参与人决策的每一个组合所对应的物质结果(后果函数)之间的设定。[6]”在城市治理中如果决策集的非最优化或不充分，那么对应后果函数就会远离公共利益，从最终分配的结果来看就没有实现城市治理的目的——社会利益的最大化。我们可以借助机制设计理论提供的工具和方法分析当前城市治理运行机制的缺陷。

　　1.机制的激励相容

　　对“激励相容”，赫维茨这样描述:如果每个参与者真实报告其私人信息是占优策略，那么这个机制是激励相容的[7]。也就是说每个行为主体在真实报告其私人信息时，会达到最优选择，与其余主体行为无关。在现实经济社会中，不同利益主体在参与涉及资源交易的行为时，常常会隐藏私人信息来获得更多利益。激励相容正是要解决在信息不对称，不同的利益主体有不同动机的情况下，如何使个人目标和社会目标相一致的问题。如果满足激励相容，行为主体即使从自身利益最大化出发，其行为也会指向机制设计者所想要的理想目标。

　　在现行委托代理理论框架下，城市治理活动可以理解为广大的城市公众委托地方政府主导代理实施。委托人在这种运行机制中的目的是最大化自己的期望效用函数。从利益需求来看，委托人——城市社会公众希望城市治理更多地关注整个城市经济的可持续发展，实现社会公平和社会福利最大化；代理人——政府官员希望从治理过程获得“控制权回报”，来掌握更大规模的资源，增加自己的影响力和权力，这会形成其政治偏好，即在现存的政治安排中谋求个人政治效用最大化。在我国现行的城市治理运行机制中，政府官员升迁(政治利益实现)的考核标准过多过重的依赖当地 GDP的增长和上级政府官员的意见。在制定城市治理的公共政策时，由于在委托人和自身两个目标函数之间不满足激励相容，地方政府必然选择自身政治效用最大化的行为，这样必然会背离委托人的预期，导致城市治理中大量政府行为偏差的发生。同时由于激励不相容，代理人在信息不对称的情况下存在逆向选择的风险，会向委托人隐藏真实的信息，特别是在选择性显示其工作绩效时，代理人会尽可能地逃避责任，把交易成本转移。

　　2.机制的约束因素

　　运行机制中的约束因素可以分为参与约束和过程约束。参与约束指任何参与主体的福利水平不因参与这个机制而降低[8]。这是保障代理人积极参与到机制中的先决条件。因为代理人有参与和不参与的选择自由。为了保证代理人在机制运行中按照委托人的目标要求行事，必须使代理人按照目标所获得的收益大于违背目标所获得的收益原则来进行代理。这在利益上保证了约束的有效性，即代理人或行为者愿意而且必然接受约束。而在我国现实的城市治理运行机制中，地方政府、政府职能部门及其官员接受“委托人”约束的利益往往小于违背“委托人”所获得的利益，约束因素以及所谓委托人的约束几乎处于虚无状态。

　　过程约束指参与主体的福利水平会因为行为偏离机制所设定的预期行为而降低。这是控制代理人行为的必要条件。由于客观决策环境和行为动机的复杂性，有限理性的代理人即使激励相容，其行为仍然可能失控。目前，对政府官员决策失误造成损失的责任追究制度尚未建立，政府官员在城市治理中制定决策时不必承担资源配置失当的风险和责任；预期损失很小会加剧政府官员的非理性和违规行为。行为经济学家丹尼尔·卡尼曼曾提出“亏损规避”现象，即人们对收益和损失的价值函数并不是对称的。人们对损失的感觉往往比得到收益的感觉强烈[9]。即激励相容下主体行为的预期利益如果等同于过程约束下主体行为的预期损失，那么行为主体仍然会偏离既定目标。在现有体制下，在城市治理过程中，地方政府绝对主导，一方独大，对地方政府的监督主要来自上级政府和地方人大，上级政府由于监督成本的限制及无法充分掌握资料信息，对城市治理不可能事必躬亲，而地方同级人民代表大会及其常务委员会和地方政府几乎是同体结构，很难实现有效监督。

　　3.机制的信息结构与成本

　　最优机制的形成取决于信息结构。即信息在代理人及相关主体中的分布情况，以及信息如何被有效地传递[10]。信息快捷、透明而且传递成本低的特点，构成有效机制的重要条件。在信息分散化的条件下，委托人与代理人实现信息对称可能需要支付高额的信息成本。

　　在信息的不对称条件下，代理人一方如果靠隐匿信息或行为得到的收益大于真实显示得到的收益，那么道德风险或者逆向选择便不可避免，这样会产生机会主义行为，并且代理人会持续保持这种信息优势。在社会公众和城市政府的委托代理关系下，地方政府均具有较强的动机来减少信息透明度，因为更高的透明度缩小了他们随意与自主行动的范围，可能会暴露出其渎职与腐败现象。对失范渎职的官员，秘密是一种人为造成的稀缺资源，而且就像大多数人为造成的稀缺资源一样。由于委托人需要支付一定的信息收集和信息处理的成本，作为理性的经济人，他们在权衡自己的成本—收益时，如果无力支付相对昂贵的成本，多数公众出于搭便车心理便会寄希望于别人支付成本而自己坐享其成。这实际上更加导致了公众无法有效地得到全面准确的信息来参与到城市治理的政策制定并监督政府行为中来。由于制约因素不足，地方政府设租者和投资商寻租者的“合谋”普遍存在，公共政策更体现出各种利益集团间讨价还价的过程，体现着强势集团的特殊利益。例如在旧城改造时，由于土地开发商会与地方政府一起分享开发土地带来的资本升值，会违规强制拆迁，破坏城市文化遗产和生态环境；投资商对经营性物业的超强度开发倾向和对非收益性物业的躲避性寻租等现象也会出现:某大城市规划设计院 50%以上的业务总量为详细规划的调整，其中的绝大多数是对地块用途和使用强度的调整——提高容积率、改变收益用地比例、改变建筑限高、降低公共服务设施用地总量等。

　　4.机制的决策因素

　　在城市治理过程中，决策占有核心地位。作为公共选择的地方政府决策，其本质是一个多阶段的持续过程。第一，决策的信息源和方案生成具有极大的偶然性和主观性。地方政府的许多城市治理决策，都是源自于主要负责人的激情设想、宏伟战略目标、行政理念，甚至纯粹是源于个人偏好，而不是源于社会各利益群体、社会组织的利益诉求，也很少来自于社会实际急需。第二，方案选定的专断与神秘化。许多决策均是一个方案，几乎没有多个方案来与之比优、淘汰与选定。比优和选定的过程已经劣化为可或者不可的表态。方案由地方政府的主要负责人提出或提前在其旨意下形成，其来源或过程信息的选择性披露，使多数参与者在信息不对称状态下无所适从。第三，社会公众、新闻媒体或其他社会组织与社会群体在决策过程中的参与，就是被一般告知，公示是最通用的形式。社会公众、新闻媒体或其他社会组织与社会群体等代表者的深度参与，就是被提前告知或旁听式地参与讨论。监督、约束、反对等机制几乎没有机会与渠道实行。第四，在决策实施过程或执行过程中，博弈力量失衡达到极大值，地方政府在新闻媒体的配合下从舆论上完全压倒了任何反对声音，微弱的约束力量几乎沦为合法性受到质疑的状态。结果往往是地方政府决策的偏差无障碍地走向地方政府行为的偏差。

　　三、构建科学有效的运行机制

　　在现阶段的城市治理中，地方政府居于核心主导地位。偏差的政府行为给处于社会转型期的中国带来了诸多负面效应。 “一个城市发展的主要关键系于城市政治行动者的理性选择和其互动结果。[12]”优化政府行为、克服“行为惯性”，关键是把地方政府的行为动机纳入到符合当地发展的长远利益、公共利益和全局利益的运行框架内，建立各利益主体均衡博弈的“多中心”城市治理模式。

　　1.科学评估地方政府业绩，以矫正其利益动机

　　矫正地方政府行为偏差的关键在于首先满足运行机制中激励相容的要求，促使官员从自身利益出发选择对委托人即社会公众最有利的行为。在通常情况下，作为委托人的社会公众只能观测到作为代理人的地方政府的行为结果，即政绩。由于政府行为多数表现出集体劳动的性质，其客观环境又充满不确定性，再加之服务对象的多元性，所以很难监督地方政府的努力程度，也很难制定一个标准用以量化政府官员的政绩。至于具体负责评价的上级往往凭个人直觉、私人感情，或者更多地是看下级在自己所最为关注的某方面表现的如何来对地方政府官员进行评价。因此国民生产总值、经济增长率等数字化的经济指标或显性工程就成为地方政府刻意追求的核心目标。而这种评估办法与官员的短期任职的结合，必然导致政府官员强烈的时间偏好，即“政治经济周期”。目前，亟需完善以民众本位为价值导向的绩效评估体系来矫正政府行为的价值取向。

　　(1)改善考评权重，增设隐形指标

　　对地方政府绩效评价应合理配置评估指标的权重系数，避免过分突出 GDP等指标。与城市经济发展相应的资源能源消耗、生态环境保护、社会承受力和公众满意度等关系社会稳定和公平正义的隐形指标应成为主要评估指标。亨廷顿曾经谈到“政绩的合法性在第三波新兴民主化国家中扮演着一个重要角色。[13]”政绩合法性中的重要尺度是社会发展状况指标，其可以分为城市人民生活水平指标、城市社会保障指标、城市公益事业指标三大类。对此，我们可以参照西方国家比较成形的经验，如衡量一个城市公共卫生医疗水平，往往采取万人口拥有医生、护士比例，社区医院覆盖率，传染病、职业病和地方病发病率等作为评价依据。

　　(2)长期利益和长远绩效的短期化、阶段化考核

　　每一个地方的长远利益都是逐步实现的，需要很多届政府的维护与努力，这种努力短时期内很难显现出效果。为激励城市治理中地方政府选择维护和实现当地的长远利益这一道路，上级政府乃至中央政府必须法定化、制度化地把长远利益和全局利益纳入到地方政府的政绩评估中。分时段、分阶段地制度化硬性考核，如年土地占用率、污染治理与环境状况年度评价，使一个城市的长远利益在政府短期行为中得到实现，使长远绩效在短期内得到体现与考核。

　　(3)考核外延成本和关注外部效应

　　运用成本收益分析与相关技术，采用长远观点(即不仅着眼于考查近期，同时也考查远期的影响)和广泛观点(即着眼于众多个人、工业和地区受到的各种侧面影响)[15]。成本指标包括政府绩效的投入来源、投入量以及投入与产出比、财政赤字、政府信用等。根据近年来审计部门提供的资料表明，隐性成本被忽略具有普遍性，即地方政府追求政绩而超出本届政府任期的后续成本和超出本届政府辖区以外的外延成本，及其由此形成的负外部效应，是无须本届政府承担的。因此考核外延社会成本，增加成本的透明度，关注外部效应，是克服地方政府行为出位的不可缺少的重要措施。

　　(4)多元化的评估主体

　　把自我评估与上下级评估、同级评估、群众评估、专家评估有机结合起来，整合不同评估主体的优势，以免削弱评估动机而造成事实上的评估主体缺位。多渠道收集和公开评估信息，确保评估能够真实反映公众的价值取向。从利益相关者的角度来看，他所希望得到的就是他最需要的东西，也是他最了解的东西， 当然也就成为他最希望评估的内容。

　　合理的定位地方政府与市场社会之间在城市治理中的责任范围和效用范围，实现“多中心”城市治理的模式，意味着为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展，社会中多元的独立多样化的行为主体要素必须(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)基于一定的行为规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系来形成地方公共管理制度或组织模式。

　　2.决策优化和决策程序化

　　在城市治理中，矫正地方政府行为偏差的基本前提是矫正其利益动机，但关键是使决策机制合理化和决策程序科学化，以信息完全、条件充分和程序优化来保证决策的科学性和有效性。一是决策信息源多元化。各社会群体的利益诉求和各社会组织的建议转化上升为政府意志的渠道通畅，确保城市治理决策来源于客观急需和实际，避免主观性。二是决策方案的多样性和可比性。在多个方案选择中比较其优劣与实施可行性，确保最终决策方案的优化或“帕累托最优”。三是决策主体的多元化。这保证了各利益相关方的事实参与，实现决策力量的有效制衡，减少发生行为偏差的机率。四是建立严格的决策程序。在连续系统的决策过程中，不断地把非程序化决策转化为程序化决策，使程序化决策成为政府决策的最基本的固化方式，逐步杜绝决策的随意性，避免草率决策。五是建立决策问责制和决策实施责任制。决策者承担责任，防止决策流于形式。优化决策实施反馈流程，时时获得和评估决策的实施功效。以决策机制优化和决策程序化实现决策科学化，用过程最优实现结果最优。

　　3.信息资源社会共享

　　信息资源共享的实质是实现信息对称和信息成本的最小化，缩短信息传递的链条，即让行为主体以最低的成本充分获得对称信息。良好的信息沟通和传递可以减少交易费用，实现共赢的局面。我国尚处于转型期，地方政府垄断一部分信息，公众的知情权严重不足，其意愿很难被回应，公众在城市治理中被边缘化。一是其掌握信息的能力偏弱。二是其分化的群体难以找到恰当代理人。三是其受限于处理信息的经济和能力。因此亟需一整套信息公开的制度安排，建立新闻发言人制度，完善信息披露制度和新闻发布制度，政府行政决策公示制，建立电子政府和实现网上办公，进一步推动政务公开和事务公开，调动利益相关者全过程参与城市治理。

　　国外的经验说明有效的听证会是保证弱势主体利益的必要手段。比如，政府讨论城市更新议题时应依据当地经济发展规划和城市规划要求，提出方案，明确拆迁范围和完成期限，以及相应的经济技术指标等；并提前较长时间向公众公告，确保公众可以方便地、准确地获得相关资料；在听证会上，邀请利益相关者共同参与，并保持各方适当比例，以保证听证会不流于形式[18]；方案的制定，必须源源不断地从社区公众中获取具有广泛性和连贯性的信息，改变公众的利益表达往往在政策中得不到充分体现的现状，完善公平公正的参与细则，包括参与的范围、方式、基本步骤、参与途径及其保障等；增加政策提案的来源，使以各个社会阶层和利益群体为利益基准的政策提案都有机会成为最终政策的备选项。通过拓宽与公众的沟通渠道，不断完善主体间的利益表达和利益综合机制，实现信息共享。

　　4.适应社会转型 ， 建立公众利益保障新渠道

　　拓宽公众的利益保障机制，充分发挥社区力量约束地方政府行为。社区是由一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体。地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素[19]。目前我国公众对社区的认同度和参与度远远不够，社区工作者也主要是完成上级政府布置的各项指标性工作。 20世纪 80 年代，英国学者托马斯(D·N· Thomas)对社区工作的目标作了较为具体的划分。他认为，社区工作可以划分为“分配资源”和“发展市民”两大类目标。所谓分配资源就是指社区工作者就市民日常关心的问题，组织社区居民有效地保护自已的合法权益，从而使社会资源能够得到合理而公平的调配；所谓发展市民，就是指社区工作者有责任促进公民权的发展，让他们充分认识到自已在政治参与中的重要地位。

　　社区自治从制度上保障了社区公众参与城市治理权利的实现。国家应当以法律法规的形式积极引导推进社区建设的步伐。 “政治当权者在增进公民权的过程中还应该有理由给予这些权利以法律的以及道德的力量。应该激励他们认真对待权利。

　　另一方面，社区通过收集公众利益需求，积极建立社区公众与政府部门之间的互动机制，提倡公众对城市治理从决策、实施到监督的全过程参与；引导社区居民关心居住社区、街道社区以及整个城市的发展；另一方面，良好的社区构建会使社区自身的各类资源得到最有效的整合和最充分的利用，会更好地表达社区居民的利益诉求和期望，维护其自身利益。当涉及到公众利益时，力量分散的个人与政府的博弈是势单力孤的，难以防止政府行为偏差，而通过社区组织，社区公众就会在共同价值观的基础上团结成一个更紧密的团体，从而在博弈中加大分量，有效防止政府行为的偏差，促进实现服务型地方政府的形成。