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西方公共政策话语研究:回顾与展望
2014年01月27日 16:52 来源:《公共管理与政策评论》2013年04期 作者:张海柱 字号

内容摘要:政策话语研究是20世纪90年代之后西方公共政策研究中的新兴领域。论文在对当前西方政策话语研究的基本状况进行回顾之后,分析了政策话语研究的理论基础、研究主题、研究方法与应用领域等问题。作为一个新兴的研究领域,政策话语研究的未来发展需要解决本体论与认识论立场的选择、话语概念的界定以及理论研究与经验分析的整合等问题。

关键词:话语;公共政策;政策话语研究

作者简介:

  内容摘要:政策话语研究是20世纪90年代之后西方公共政策研究中的新兴领域。论文在对当前西方政策话语研究的基本状况进行回顾之后,分析了政策话语研究的理论基础、研究主题、研究方法与应用领域等问题。作为一个新兴的研究领域,政策话语研究的未来发展需要解决本体论与认识论立场的选择、话语概念的界定以及理论研究与经验分析的整合等问题。

  关 键 词:话语;公共政策;政策话语研究

  作者简介:张海柱,吉林大学行政学院公共治理与公共政策专业博士研究生。

  对“话语”(discourse)的关注是20世纪中期以来西方人文社会科学发展中的一个十分重要的现象。特别是在近代语言哲学以及欧洲社会政治理论的推动下,话语研究已经从单纯的人文社会科学研究主题或方法上的拓展发展为基本研究范式的转换,体现了实证主义向后实证主义的转变,从“语言研究语言”到“语言研究实践”(张凤阳,2006)的变革。受到该种“潮流”的影响,许多西方特别是欧洲公共政策研究者在20世纪90年代之后也纷纷展开了各种形式的政策话语研究,在短时间内积累了大量的研究成果,成为当前公共政策领域中的研究“前沿”之一。本文在对西方政策话语研究发展的基本状况进行回顾的基础上,分别从其所具有的哲学或社会政治理论基础、研究主题、研究方法与所适用的政策领域等方面,尝试性地描绘出该研究领域的大致“轮廓”,并对它的未来发展进行探讨与展望。

  一、政策话语研究的缘起与发展

  话语分析最初产生于语言学研究中,从20世纪50年代开始出现,到了70年代之后逐步发展为一门新的学科(朱永生,2003)。从20世纪80年代开始,话语分析被应用于社会学、政治学、国际关系等社会科学领域,随后也开始引起一些公共政策研究者的关注。英国公共政策学者Atkinson(2005)曾将政策领域中对“话语”的早期关注追溯至法国学者Topalov在1979年的一篇文章。在该文中,Topalov(1979)在对一次关于英法住房政策的研讨会论文进行评述时指出:“政策会产生一种话语,用以描述并合法化该政策。”然而,这种对“话语”之于“政策”影响与作用的认识并没有迅速引起其他学者的关注。“在其时(指70年代末——笔者注)话语分析的重要性尚未被广泛认可,20年之后越来越多的人开始认识到,话语分析有助于提升对于政策的理解”(Atkinson,2005)。

  与Atkinson的认识一致,西方公共政策研究在20世纪90年代出现了所谓的“语言学转向”(the linguistic turn)(White,1994)、“论辩转向”(the argumentative turn)(Fischer and Forester,1993)、“叙事转向”(the narrative turn)(Bevir,2006)、“诠释学转向”(the interpretative turn)(Yanow,1996)以及“审议转向”(the deliberative turn)(Dryzek,1990)等学术研究焦点的转换。这些转向的共同特征是重视“语言”(language)在政治过程中所扮演的角色以及对政策制定过程的影响,其实质属于哲学本体论与认识论取向的改变,是社会科学研究由实证主义向后实证主义转变的体现。实证主义的公共政策研究强调工具理性与价值中立立场,主张运用经济学、统计、实验等科学的研究方法,将科学知识应用于解决社会问题。然而,实证主义取向的政策研究存在许多限制与不足。社会现实或社会问题的“客观性”在建构主义哲学思潮下遭到解构,科学主义者所追求的科学知识的有效性也成为一种“不确定”的事实(张海柱,2013)。实际上,传统政策科学范式对社会问题的“观察—规律—预测—控制”分析与解决模式无法从根本上消除社会问题与矛盾,所产生的社会压力也推动了公共政策研究范式的转换。

  后实证主义政策研究的兴起,即是针对以工具理性与科学主义为核心特征的实证主义研究取向的反思,它们“否认社会客观性的存在,重视观念与话语的作用,主张权力关系、结构与行为主体的相互建构”(林子伦,2008)。同时,与实证主义政策研究要么关注“制度”等结构性因素的限制作用,要么关注“行动者”在利益激励下的竞争性互动过程不同,后实证主义政策研究主张透过语言、沟通、论证与文本材料,经由系统性的分析与理论建构,重新理解和解释公共政策以及政策过程的本质。正如著名政策学者Majone(1989)曾指出的:“公共政策是由语言所构成的,不论是书写或口头表达的形式,论证(argument)都是政策过程所有阶段的核心。”应当指出的是,在上述相似的哲学立场与研究关注的基础上,“后实证主义政策研究”实际上是一个囊括了多种理论宣称与研究途径的“领域”或“共同体”,具体包括:“诠释性政策分析”(Interpretative Policy Analysis)(Yanow,1996、2000;Yanow and Schwartz-Shea,2006)、“审议性政策分析”(deliberative policy analysis)(Fischer and Forester,1993;Fischer,2003;Dryzek,1990;Hajer and Wagenaar,2005)、“价值批判性政策分析”(value-critical policy analysis)(Rein,1983;Schmidt,2006)、“参与性政策分析”(participatory policy analysis)(DeLeon,1997;Fischer,1990、2000、2009),等等。“话语”在上述研究中均是一个重要的研究主题或理论构成要素,只是具体内涵与理论指向往往有所不同。

  就当前来看,由于实证主义(行为主义)在政治学、行政学中的长期主导地位,公共政策领域中的后实证主义研究(政策话语研究)在短期内还难以对前者构成根本性的挑战。但是,自20世纪90年代中期至今短短十几年的时间内,相关的研究成果开始大量出现,并发表在许多西方主流的期刊杂志上(如Policy Sciences、Policy Studies Journal、Journal of Public Policy、Journal of Policy Analysis and Management、American Review of Public Administration)。许多公共行政、公共政策领域的权威期刊也经常以专题讨论的形式集中刊发话语取向的政策研究,如在2000年,《行政理论与实践》(Administrative Theory & Praxis)在第22卷第1期登出了一系列以“话语”和“对话”(dialogue)为主题的文章;2006年,《政策与社会》(Policy and Society)在第25卷第2期设置了一个特辑,主题即为“政策分析中的批判视角:对话、审议与叙事”(Critical Perspectives in Policy Analysis: Discourse, Deliberation and Narration)。值得指出的是,在2007年,一批对后实证主义政策研究感兴趣的学者组成了一个叫做“批判性政策研究网络”(Critical Policy Studies Network)的共同体①,并开始定期出版名为《批判性政策研究》(Critical Policy Studies)的学术刊物。从该刊物所刊登的文章来看,政策话语理论的建构以及话语取向的公共政策经验分析成为最重要的研究主题。因此可以说,该刊物事实上成为了当前西方政策话语研究的主要“阵地”。除此之外,从2006年开始,一群倡导后实证主义政策分析的学者每年一度定期召开“诠释性政策分析国际研讨会”(International Conference in Interpretive Policy Analysis),与来自世界各地的学者分享各国的研究经验与成果。其中,2009年、2010年与2011年的会议主题分别为“批判性政策研究中的话语与权力”(Discourse and Power in Critical Policy Studies)、“话语与政策实践:政治—合法性—权力”(Discourse and Policy Practices: Politics-Legitimacy-Power)、“话语空间、政治、实践与权力”(Discursive Spaces,Politics,Practices and Power)。可见,话语已经成为与政治、权力等因素紧密相关的当代政策研究主题。

  从当前公共政策领域内的话语取向研究及代表性研究者来看,总体上呈现出了下述特征。

  第一,存在基础理论研究与政策经验分析并重的趋势。前者是指一些受后结构主义、后马克思主义、后现代主义以及社会建构论、批判理论、诠释学等哲学思潮影响的政策学者,致力于发展复杂的话语理论,在公共政策领域内深入探讨诸如话语、权力、实践、合法性等范畴间的关系;后者是指以“话语”作为分析媒介或工具(多将话语视为“观念或言说实践的集合”),致力于解释决策过程实践特征的相关研究。

  第二,话语研究方法与传统公共政策研究方法相结合的特征。有学者明确指出:“应用话语方法来研究当代社会政策议题,并非表明一切都能够或者应当化约为话语。话语分析对于现有的方法论而言,是一种补充,而非替代。”(Manzi and Jacobs,1996)因此,许多学者在进行政策研究时,将话语方法与传统的制度分析法[如Schmidt(2008、2010)发展的“话语制度主义”]、政策网络范式[如Hajer(1995)的“话语联盟”分析]、历史分析法(Leeuwen and Wodak,1991;Graham,Keenan and Down,2004)等进行了结合。

  第三,经验取向的研究与规范取向的研究并重的局面。如后文将要介绍的,前者是指在诸如教育、卫生、住房、环境等不同的现实政策领域中应用话语方法来对政策过程中的某个或多个环节(问题界定、议程设置、政策形成、执行、评估或整体性的政策变迁等)进行经验考察的研究;后者则多涉及思考如何改善公共决策过程中的多元参与、民主审议状况以及政策质量等主题。

  第四,当前的话语取向的公共政策研究(或后实证主义的政策研究)多集中于欧洲学界(也包括加拿大、澳大利亚一些学者的研究),从而与美国的“政策科学”、“政策管理”等研究形成鲜明对照。之所以如此,是因为美国社会科学领域长期由实证主义传统所主导,而后实证主义的话语研究多以英国的分析哲学以及法、德的近现代社会政治理论为基础。例如,当前主要的政策话语研究者,从国别来看,包括荷兰学者Maarten Hajer、Dvora Yanow,英国学者Annette Hastings、Rob Atkinson、David Howarth、Tony Manzi,奥地利学者Herbert Gottweis,丹麦学者Jacob Torfing,加拿大学者Douglas Torgerson,澳大利亚学者John Dryzek、Carol Bacchi、Keith Jacobs、Greg Marston,等等。此外,前述的“诠释性政策分析国际研讨会”,也均在包括英国、荷兰、德国、法国等欧洲国家召开,由此也能大致反映出该种研究取向的地域性特征。

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