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论欧洲政治分化分离状态加剧的影响
2015年07月28日 16:11 来源:《国际问题研究报告2014-2015》 作者:崔洪建 字号

内容摘要:对欧盟政治“最大的压力测试”。针对英国国内日益强烈的“脱欧”情绪,脱英入欧”成为苏格兰推动“独立”的重要议题。

关键词:欧洲;政治;影响;苏格兰;欧盟

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  一、极端政治势力影响上升

  (一)对欧盟政治“最大的压力测试”。

  2014年是欧洲议会改选和欧盟机构换届之年。此次选举是欧盟《里斯本条约》实施后的首次议会改选,根据该条约,选举结果将影响新一届欧盟委员会主席人选的产生,因此其重要性超出以往,各政治势力角逐更加激烈。加之此次选举正逢债务危机稍有缓解之际,很大程度上被视为民众对欧盟的“信任投票”,因此欧盟方面非常重视、积极宣传,花费了1600万欧元来为选举造势,希望获得较高的投票率来争取民众支持、提振欧盟影响力并化解“民主赤字”的问题。[1]选举于2013年10月正式启动,包括向公众介绍欧洲议会新职权的选举宣传就经济、就业等主题与民众互动、正式选举以及选举后欧委会正式成立等四个阶段。

  但舆论在选前的预期就较为悲观。早在2013年年末就有分析指出,由于欧洲经济复苏依旧乏力,以欧洲议会选举为代表的政治问题“将是横亘在欧洲面前的一座大山”。首先是担心民众投票热情不高,可能会刷新2009年上届议会选举时43%的最低投票率。最大的担忧还是在欧盟尤其是欧元区经济疲弱、平均失业率高达12%的情况下,反欧元、民粹主义和极右翼政党的势力正在增强,主流政党的影响正在削弱。选前的民调显示,对欧洲三大主流政党中右的欧洲人民党团、中左的欧洲社会党团以及自由民主党团的支持率总和为63%,自2009年以来下降了10%。[2]欧委会主席巴罗佐不无担忧地形容这场选举是“欧洲机构有史以来经受的最大压力测试”。[3]

  选举结果印证了选前的担忧:欧盟28个成员国的4亿多选民参加投票的比例仅为42.54%,再次创下历史最低投票率。[4]欧洲人民党团在总共751个议席中拿到221席,尽管保住了“老大”的位置,但比上届少了44席,紧随其后的社会党团则小有斩获,增加8席,中右党团成为最大输家。最引人注目的是极右、极左翼政党取得的成绩:反移民的法国国民阵线和希腊金色黎明党、反欧盟的英国独立党和反紧缩的希腊左翼联盟等席位均有明显增加,疑欧反欧政党占据了约1/4的欧洲议会席位,法国国民阵线和英国独立党更并列为欧洲议会第四大党。[5]反主流政党在欧洲议会取得了前所未有的政治突破。

  (二)政治“余震”未了。

  为乘胜追击,极右翼政党试图拉拢盟友、形成党团,以获得独立提案的权利。但由于各政党之间政见分歧不小,在国家利益上也各为其主,其结盟努力未能达到欧洲议会的门槛而告失败。[6]但欧洲议会选举结果仍然在欧盟和成员国产生了不小的政治“余震”。首先是欧盟委员会新主席的产生受此影响而颇费周折。原先被外界看好并为多数成员国接受的人民党团候选人、前卢森堡首相和欧元区主席容克,在极右翼势力上升、人民党团受挫后受到质疑。容克支持欧洲一体化的“联邦主义者”形象遭到英国和匈牙利的反对,瑞典也对欧洲议会“主导欧委会领导人产生的程序”提出质疑。[7]尽管在一系列议会党团之间、成员国之间的幕后交易后,容克当选欧委会主席,但其今后如欲继续推进一体化,必然将在欧洲议会遭遇反主流政党的掣肘。

  其次是极端政党在欧洲议会选举中的得势,还将极大地影响各成员国今后一段时期的政治生态和走向。在英法等大国中,极右翼政党得票率均超过主流政党,引发对这些国家政治走向(法国更趋于保守,而英国“脱欧”倾向会加剧)的担忧;在一些与欧洲议会选举同期或随后举行的成员国议会选举中,执政党也纷纷受挫。国民阵线战胜社会党和人民运动联盟两大主流政党,使舆论对未来的法国政局产生担忧;独立党在英国做大则再次炒热了“脱欧”议题。来自比利时佛拉芒区的三大政党获胜,联手组阁;西班牙中左的社会党领导人辞职;爱尔兰工党沦为执政小伙伴,而瑞典政府的财政计划因受极右翼政党阻挠而未能通过,不得不宣布将于2015年初提前举行选举,今年9月刚上台的新政府就已经面临下台的危险。

  二、地方分离倾向加剧

  (一)苏格兰“独立公投”

  2014年欧洲政治变化中另一“赚足眼球”的戏码,是英国苏格兰地方政府举行的“独立公投”。在执政的苏格兰民族党的持续推动下,英国政府于2012年授权苏格兰就“独立”举行公投,苏格兰地方议会于2013年11月通过公投法案并获英国女王御准。公投于2014年9月18日举行,苏格兰400多万16岁以上居民就“苏格兰是否应该成为一个独立的国家?”这一问题进行选择。投票结果显示,接近85%的苏格兰合格居民参与投票,其中55%的反对独立,支持独立者占45%。根据这一结果,苏格兰将继续留在英国。[8]

  苏格兰和英国在历史上的恩恩怨怨、分分合合由来已久,但自1707年苏格兰与英格兰正式合并为“联合王国”至今,尽管有“苏格兰民族党”这样的民族主义政党不断推动“从英国独立出去”的议题,但英国政府也不断地通过下放权力、扩大地方自治、给予更多经济利益等方式,维持了“联合王国”的政治架构。但此次苏格兰独立问题再次发酵并进入“全民公投”程序,是苏格兰民族党利用与英国的分歧和矛盾、英国卡梅伦政府误判形势并出于党派利益玩弄冒险策略的结果,而英国与欧盟矛盾激化是其后的重要背景。

  首先,苏格兰地方与英国政府存在诸多利益纠葛并被执政的民族党加以利用,不断挑起并激化“独立”议题,最终将苏格兰引向“独立”边缘。根据“独立派”的诉求,苏格兰与英国政府在政治、经济、财政、金融、能源、国防、外交以及社会各领域都存在矛盾和分歧。例如独派不满英国政府政治权利下放的程度,认为苏格兰存在“民主逆差”的问题;认为经由英国获得的欧盟农业补贴被“摊薄”,不能满足苏格兰农业的需求;英国在苏格兰的财政和国防投入不足,并且反对在苏格兰部署核武器、反对北约;围绕90%位于苏格兰境内的北海油田的利益分配问题,更是导致双方龃龉不断的长期因素。2011年上台执政的苏格兰民族党目标明确,利用民族感情和上述现实矛盾不断推动“独立”议题,并获得了较为深厚的民意基础。

  其次,卡梅伦政府在英国“脱欧”和苏格兰“独立”这两大政治难题上玩弄“欲擒故纵”的手法,将其与2015年大选进行捆绑,试图达到拉拢民意、巩固保守党内部团结并打击主要反对党工党的目的。在苏格兰民族党挑动“独立”公投议题后,卡梅伦政府误判形势,认为苏格兰的绝大多数民意尤其是民族意识淡漠的年轻人是反独的,而且只要许以下继续放权并给予更多经济好处的承诺,就能瓦解民族党的“独立”攻势。同时,苏格兰历来是主要反对党工党的票仓,如果通过同意“公投”能增强保守党在当地的影响并打击工党势力,在“独立”风险很小的情况下,这将是一场非常划算的“政治游戏”。因此卡梅伦政府作出了“配合”苏格兰民族党政府的姿态,早在2012年初就授权苏格兰议会举行“公投”的权力,卡梅伦还与苏格兰首席部长、民族党党魁萨蒙德签订了《爱丁堡协议》,为公投提供法律框架,同时进一步在向苏格兰民众示好的同时“晓以利害”。[9]但随着公投临近,尤其是公投前夕的几次民调显示,苏格兰支持和反对独立的人数不相上下时,英国政府才意识到情况危急,紧急动用包括英国女王、美国盟友、欧洲伙伴、银行和工商业巨头等各种政治、经济力量对苏格兰软硬兼施、施加压力,卡梅伦本人甚至声泪俱下,大打感情牌。尽管最终涉险过关,但英国政府和保守党对形势的错判和对苏格兰政策陈旧使得“独立公投”开了先例,今后还会不堪其扰。

  最后,近年来英国与欧盟矛盾激化是苏格兰方面推动“独立公投”的重要背景。针对英国国内日益强烈的“脱欧”情绪,“脱英入欧”成为苏格兰推动“独立”的重要议题。独立派力图使支持者相信,英国“脱欧”正是苏格兰作为独立国家“入欧”的最好时机,不仅能争取到在欧盟内与英国平等的政治地位,还能拿到许多被英国“剥夺”的、来自欧盟的经济利益,比如欧盟农业补贴,同时还能享受到与英国建立“特殊关系”、在欧盟内“享有与英国类似特权”等等好处。正是基于上述种种源于英国与欧盟纷争能够带来的利益考虑,苏格兰方面有了推动“独立”公投的巨大动力。

  (二)加泰罗尼亚象征性“独立公投”

  苏格兰“独立”公投很快就产生了示范效应,长期存在的西班牙加泰罗尼亚地方分离倾向,也以鼓动“独立”公投的方式再次激化。加泰罗尼亚人口约750万,是西班牙经济最发达的地区之一,并拥有独特的语言及文化,多年来一直寻求更大程度的自治权。区内经济在欧债危机期间深受西班牙债务危机的打击,因此急于争取在税务和财政开支上拥有更大权力以避免受到拖累,支持独立的呼声日益高涨。与英国不同的是,西班牙宪法并未赋予地方举行“公投”的权利,因此加泰罗尼亚举行“独立”公投不具合法性。在推动公投入宪失败后,地方势力仍推动非正式的“象征性公投”来表达诉求。2014年11月9日,以“公民咨询”名义进行的公投吸引了当地200多万人参与,结果显示超过8成的参与者“支持独立”,加泰罗尼亚地方政府据此宣称象征性独立公投取得“完全成功”。但西班牙政府则否认“公投”的合法性和有效性。但推动“独立”者将公投视为有力武器,“将促进旨在让西班牙政府下放更多税收权和政治自治权的谈判”。[10]

  苏格兰和加泰罗尼亚发生的“独立”公投,是债务和经济危机背景下欧洲国家中央与地方、政治与经济、历史与现实等各种矛盾的集中反映,是民粹主义上升的表现。在经济状况好转、政经矛盾缓解之前,地方分离问题有长期性并可能继续爆发出来,对欧洲区域和国家治理不断发起挑战。

  三、英国“脱欧”问题持续发酵

  (一)英国与欧盟利益纷争不断。

  纷争不断、矛盾加剧仍然是2014年英国与欧盟关系的主旋律。纷争主要来自两大问题,其一是欧盟要求英国增付预算的问题。根据新的会计规则,欧盟于10月向英国提出增付21亿欧元预算费用的要求。在调整后的“摊派”方案中,英国和荷兰、意大利等五国被要求增付预算,而英国增加的资金规模是其余四国的两倍。欧盟为此给出的理由是“英国经济情况好转,理应多出钱”。这让本就对欧盟不满的英国舆论怨声载道,而更令英国不满的是,被其视作主要竞争对手的法、德非但不用增资,还将分别获得大约10亿和8亿欧元的“摊派”退款。[11]面对国内“反欧”声浪,卡梅伦政府难以轻易向欧盟“妥协”。卡梅伦本人将欧盟此举视为“偷袭”并拒绝按期支付。在经过一番讨价还价后,欧盟方面最终作出妥协,允许英国将21亿欧元的摊派费用减半,缴款最后期限延长至2015年下半年,并且无需支付利息。[12]

  其二是英国限制其他欧盟国家移民的问题。根据欧盟的“人员自由流动”规则,成员国公民有权在欧盟范围内自由迁徙和工作,但英国对此一直有所保留。卡梅伦上任之初就曾提出要“限制欧盟移民”的目标,但直到2014年底在“疑欧”势力增强的情况下财付诸行动。卡梅伦于11月宣布以限制欧盟国家移民在英福利为核心的一系列措施,并宣称如果保守党在2015年大选中获胜,“就会努力实现移民制度改革”,并将改革措施作为英国将来是否留在欧盟的“绝对条件”。这被视为迄今为止英国政府在“脱欧”问题上“最强硬的表态”,引发了欧盟和德国等的强烈反对。[13]在“疑欧”势力的压力下,卡梅伦寄望于将大选获胜连任与“脱欧”问题进行捆绑,这或许有利于他拉拢右翼选民,但也无疑加剧了与欧盟的矛盾和冲突。

  (二)“疑欧”势力增强,“脱欧”前景难料。

  在英国与欧盟利益纷争的背后,是英国民意对“脱欧”问题的巨大变化,这也是导致这一问题持续发酵的深层原因。在长期的债务和经济困境下,双方的矛盾冲突导致原本就对欧盟没多少“好感”的英国民众对欧盟更加疏离甚至反感,“挺欧”派式微而“疑欧”势力则获得迅速增长。各种民调均显示,目前英国的“反欧”情绪处于自上世纪80年代初以来的最高水平。保守党、工党等主流政党内部围绕“脱欧”问题出现分裂,其支持者也不断转投非主流政党。以“脱欧”为主要政治纲领的英国独立党的迅速崛起,就生动地反映出当前英国民意在这一问题上的巨大变化。成立于1993年的独立党原本名不见经传,但其“脱欧”主张迎合了近年来民众对英国与欧盟关系前景的悲观认识,在短时间内迅速壮大,不仅在此前的英国地方议会选举中夺得147个席位,与保守党和工党两大主流政党几乎持平,更在欧洲议会选举中以获选24席一举击败两大政党。在民意变化和独立党势力增强的压力下,英国的主流政党也不得不被迫升高“反欧”,就连7月份英国政府的改组也被认为是向“脱欧”路线的“倾斜”和“示好”。[14]

  在“疑欧”、“反欧”势力增强的背景下,卡梅伦为保住保守党的执政地位,将2017年举行“脱欧公投”与保守党赢得2015年大选进行捆绑。这一做法固然在短期内止住了保守党支持率下降的态势,但无助于改变日益浓重的“疑欧”民意。随着与欧盟纷争的加剧,民意会将纷争视为英国的“勇敢”,将获得的“特殊待遇”视为常态,而一旦政府在纷争中妥协则会招致民意的激烈反弹。另一方面,欧盟机构及其它成员国也越来越难以接受英国在欧盟中的“特殊地位”,英国在欧盟中的影响力必然受损。在这样的夹缝之中,卡梅伦和“疑欧”势力共同导演的这出“脱欧游戏”随时都有失控的风险。

  四、政治分化分离态势对中欧关系的影响

  在经济、政治和社会矛盾继续交织的情况下,欧洲政治分化分离态势短期内难以解决,而且具有一定的“溢出”效应,并对中欧关系产生影响。

  (一)此次欧洲议会选举表明,作为“共同决策者”的议会在欧盟内外事务中的权能上升。如何与欧洲议会打好交道,是发展中欧关系需要解决的问题。在《里斯本条约》实施前,欧洲议会长期扮演着“咨询”角色,参政能力和对欧盟内外政策的影响力都很有限,也不是欧盟对华政策的重要参与者。为显示其存在,欧洲议会经常就政治、人权等问题在对华关系上制造噪音,在中欧关系中产生了一定的消极影响。《里斯本条约》赋予了欧洲议会在预算审批、对外谈判等方面一定的权力,致使其在涉及中欧关系尤其是经贸领域具有一定影响力。欧洲议会就曾放话称,将对中欧双边投资协定谈判结果进行“审核”。为保持中欧关系健康发展,今后应进一步重视欧洲议会的地位和作用,分析其构成和功能并积极开展对议会工作,逐步将其转变为中欧关系的促进力量。

  (二)极右翼政党在欧洲议会及成员国政府、议会中力量增强,也会对中欧关系产生影响。尽管具体诉求或有差异,但极右翼政党的政治主张集中在“反移民”、“反全球化”、“反对市场开放”以及“反欧元”等方面。尤其是其“反全球化”和“反开放”的立场,将对中欧经贸合作产生负面影响,不排除极右翼政党在中欧经贸谈判、市场开放等问题上结成“意愿联盟”,共同发声,在中欧关系中制造麻烦。但应该看到的是,随着其影响上升,极右翼也面临角色转换,逐渐从“不负责任的批评者”向“负责任的参与者”转化,何况民粹主义性质会分化其力量。因此不应将极右翼视为铁板一块,也非“不可救药”,中方也应和它们开展务实交流,避免其成为中欧关系的阻力。

  (三)地方分离倾向随着两次“公投”的失败得以暂时遏制,但仍会继续存在并对中欧关系产生影响。苏格兰和加泰罗尼亚两地“独立”公投的现实目标是向英、西两国中央政府争取更大的权力下放,尤其在经贸领域,地方政府在政策上相对灵活,有利于扩大中国与这些地方的经济交往。但作为仍未最终解决民族和国家统一问题的中国,需要减少和避免“独立”公投在观念和意识的不良影响。为此应当进一步阐明欧洲民族——国家形态与中国国家结构的差异,同时不断提升自身治理能力的现代化。

  (四)英国“脱欧”问题将随着2015年英国大选被再次激化,英国与欧盟关系对中英、中欧关系也将产生影响。根据英国社会的现状和卡梅伦的政治设计,有关英国“脱欧”的争论将延烧至2015年。一定程度上游离于欧盟规则以外、更多商业自由主义色彩的英国,有利于中英在经贸、投资等领域的优先、快速发展,并能够对中欧合作的整体推进起到刺激和激励作用。但作为欧洲一体化的支持者,中方应在英国与欧盟关系问题上持中立立场,同时本着全面、均衡的原则,协同推进中英、中欧关系。

  注释:

  1.人民网:“欧洲议会选举投票率创历史新低”,2014年8月1日。http://world.people.com.cn/n/2014/0810/c1002-25437895.html

  2.Fox,Benjamin,Far-leftsurgetooutnumberLiberalsinEUelections,suggestspoll.EUobserver.5March2014.

  3.英国《金融时报》报道:“欧洲议会选举引发‘余震’,转引自FT中文网,2014年05月27日。

  4.欧洲议会于5月25日投票结束当晚公布的最初投票率为43.1%,此后曾修正为43.09,最终于7月底“校准”为42.54%。参见注2。2009年欧洲议会选举时投票率为43%,为当时历史最低。

  5.欧洲议会选举最终结果及各党团议席分配情况,参见欧洲议会网站2014年选举专栏:http://www.elections2014.eu/en/news-room。

  6.根据欧盟规定,议会党团须不少于25名议员且成员来自不少于7个成员国。极右翼政党(奥地利自由党、比利时佛拉芒利益党、法国国民阵线、意大利五星运动党、荷兰自由党五党,共计38席)曾试图结盟组团。虽其议员人数符合规定但在国家数量要求上未达标,组团失败。

  7.FT中文网:“欧洲议会选举引发‘余震’”,2014年5月27日,http://www.ftchinese.com/story/001056437;以及“瑞典质疑欧盟委员会主席任命流程”,2014年6月9日,http://www.ftchinese.com/story/001056627/?print=y。

  8.BBC:Scottishreferendum:Scotlandvotesnotoindependence.9September,2014.http://www.bbc.com/news/uk-scotland-29270441

  9.一个典型的例子是2013年11月,英国政府利用英国最大军火公司BAE关闭其在朴次茅斯的造船厂,并将造舰项目转移至苏格兰境内的计划所做的政治宣传。英国政府声称这是为苏格兰的利益着想,BAE公司在苏格兰的投入有利于提高当地收入和就业。但随后又威胁称,一旦苏格兰独立,BAE公司将撤回在当地的投资。参见SamBannister,ShipbuildingcouldreturntoPortsmouth,saysBAESystemschairman.Portsmouth.co.uk.8July2014。

  10.中国日报网:“加泰罗尼亚非正式公投80%选民挺独马德里:徒劳”。2014年11月10日,http://news.163.com/14/1110/18/AAN9IDAB00014SEH.html

  11.新华网:“新闻分析:21亿欧元账单考验英国与欧盟关系”,2014年10月27日。http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-10/27/c_1112991644.htm

  12.新华网:“英国成功说服欧盟,预算‘摊牌’减半”,2014年11月9日。http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/09/c_127191543.htm

  13.新华网:“卡梅伦宣布英国限制移民措施向欧盟显示强硬”,2014年11月29日。http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/29/c_127261294.htm

  14.参见中国新闻网:“英国内阁改组“大换血”卡梅伦向“脱欧”倾斜”,2014年7月16日。http://www.chinanews.com/gj/2014/07-16/6390163.shtml

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