我国行政法学者在使用行政契约或者行政合同概念时没有一定之规,但通常认为“行政契约,又称行政合同”。新修改的行政诉讼法通过以后,将行政合同称为“行政协议”的呼声日渐高涨。再加上学者往往有各自的语言偏好,从实践中来看,行政契约、行政合同和行政协议三个概念混用的情况非常严重,给行政合同研究和交流造成极大困扰。因此,有必要对这三个概念进行严格区分和规范,避免造成相关概念的重复或者混乱。

　　“行政契约,又称行政合同”的反思

　　在我国,由于“契约”或者“行政契约”是个舶来概念,有从语言文字方面进行通俗解释的需要,这是民法学、行政法学教科书中屡屡出现“契约,又称合同”、“行政契约,又称行政合同”的根本原因,也适应了最初概念使用的现实需要。目前,民法学界的确是将“契约”与“合同”作为内涵和外延几乎完全一致的概念使用。似乎唯一不同仅在于显示出“契约”是个会念经的“洋和尚”,带有更多契约平等精神、契约合意文化的语境,那么“行政契约”是否能够与“行政合同”概念完全等同呢?

　　关于行政契约或行政合同概念使用上的混乱,在很多教科书或论文中都有所体现。但在行政法实务界,并无宣称“行政契约,又称行政合同”的表述,而且相对于“行政契约”,偏爱使用“行政合同”这个概念。国务院2004年3月《全面推进依法行政实施纲要》,以及 2014年6月《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》都是如此。在近年来地方推动行政程序立法的热潮中,湖南省、山东省、广东汕头、陕西西安、海南海口等先后制定本省市的行政程序规定,均使用“行政合同”的概念,并用专门章节规范行政合同。当然,立法文件中也有使用“政府合同”或者“行政机关合同”概念的个别情况,但几乎没有使用“行政契约”的概念。司法解释文件中使用“行政合同”概念的较少,但几乎没有使用“行政契约”概念的先例。

　　在汉语中同义语、近义词广泛存在,很多情况下“契约”与“合同”同义,但是法学专业概念往往与汉字原始含义有所不同。即使在最初研究阶段,“行政契约,亦称行政合同”确实能够将两个概念等同,但是在一段时间的发展之后,“行政契约”和“行政合同”也很有可能成为两个内涵、外延都不相同的专业术语。着眼于主体标准界定,明显出现行政契约的研究范围大小不一的现象,继续放任通俗地宣称“行政契约又称行政合同”,只会造成概念使用的重复浪费和混乱加剧。

　　根据主体标准说,分别明确行政契约和行政合同的研究范围,使其各有所指,才能充分利用好既有的学术概念资源。目前大多数学者都是习惯于将行政契约作为理论层面的最广义概念,既包括行政主体相互间的契约,又包括行政主体与私人之间的契约。从实务界广泛使用行政合同概念,也可以看出将行政契约作为理论层面的最广义概念是合适的,在实务界也不会引起异议。相对地,本着理论服务于实践的原则,学界在重新梳理行政合同概念时,应当尽可能使得学界使用的概念与实务界一致,基于主体标准,将行政合同界定为行政主体与行政相对人之间的协议。实务界最具代表性的行政合同定义当属《湖南省行政程序规定》,将行政合同界定为:“行政机关为了实现行政管理目的,与公民、法人或者其他组织之间,经双方意思表示一致所达成的协议。”将行政合同具体限缩为行政机关与相对人之间的协议,是理论与实践相结合的最佳选择,代表了学界和实务界对于行政合同概念务实化、狭义化的共同期待。