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突破“集权—分权”范式主导的中国地方环境政治研究
2014年11月21日 06:59 来源:中国社会科学报 作者:筵冉冉 字号

内容摘要:总的来看,环境政治学的研究路径可以划分为两类:一是把环境污染作为因变量,将国家、政府、政党、官僚机构、政治精英、利益集团、公民、公共政策等作为自变量,分析后者对前者的影响。德国杜伊斯堡—埃森大学著名中国问题专家海贝勒教授则认为,虽然地方分权为地方政府灵活地执行环境政策留下了讨价还价的空间,但是中央政府通过政府内部沟通、激励和控制这三项制度变迁方式,促进了环境政策在地方层面的执行。那些认为地方层面的政策执行偏差是中央政府“国家能力”减退的表现的观点,通常带有研究选择上的偏向性,更偏向于关注那些执行困难或失败的政策领域,较少将研究目光聚焦在那些较为成功的政策执行案例上。

关键词:研究;环境政策;环境治理;中国;地方环境;环境政治;政策执行;地方政府;中央政府;教授

作者简介:

   环境政治学是一门较为晚近的学科。最早在中国进行环境政治学研究的郇庆治教授指出,环境政治学是“为对如何构建人类与维持其生存的自然环境基础间的适当关系的政治理论探索与实践应对”。在英国约克大学环境政治学教授Neil Carter看来,环境政治学研究包括三个方面:研究与环境相关的政治理念和理论;审视政党与环境运动;从国际、国内和地方三个层面,分析公共政策的制定和执行对环境造成的影响。总的来看,环境政治学的研究路径可以划分为两类:一是把环境污染作为因变量,将国家、政府、政党、官僚机构、政治精英、利益集团、公民、公共政策等作为自变量,分析后者对前者的影响;二是把环境污染作为自变量,讨论环境污染对国家能力、政府间关系、国家—社会关系、政府—企业关系、公众对政府的信任程度以及政治转型可能产生的影响。

  环境政策执行偏差的研究“偏差”

  20世纪70年代,环境政治学的研究成果开始在英语世界发表,但直到1992年才有严格意义上的中国环境政治研究的英文文章发表。吴逢时教授通过梳理1976—2008年间301篇中英文文献,将中国的环境政治研究分为三个主题:自上而下的由国家和政府主导的环境治理;自下而上的公民环境意识和环境社会行动主义;环境外交。无论是自上而下的国家视角还是自下而上的社会视角,都无法回避中国环境政治的两个充满张力的“场景”。一方面,中央政府及其领导人表现出对环境问题的高度关切,将环境保护列为基本国策之一,把“生态文明”建设写入了党的报告;在中央政府层面制订了大量法律法规,建立了自上而下的环境行政管理体系;在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标,鼓励环保和新能源产业的发展;积极参加国际环境事务的合作。但另一方面,大气、水等环境质量持续恶化,由环境问题引发的群体性事件和抗争不断增加,民众对环境问题的担忧程度不断上升,政府在环境问题上的公信力面临挑战。

  为了解释和分析造成这两种不同“场景”的原因,研究者将注意力深入到了地方的具体情景中,产生了一些有代表性的研究成果,推动了中国地方环境政治的研究和发展。美国的中国问题专家李侃如教授(Kenneth Lieberthal)从国家治理结构方面进行了解释。他指出,“中国目前的政治系统体现了松散和流动性,地方多样性和自主空间很大,地方政府优先发展经济的压力巨大。因此,环境法律法规的执行非常有限,环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授Benjamin Van Rooij认为,地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同,这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。Genia Kostka和Arthur Mol的研究强调,“十一五”规划以来出现了不少环境治理方面的创新和实验,但由于宏观制度因素的限制,地方环境政治中的政策执行和公众参与问题仍然严重困扰着中国的环境治理。德国杜伊斯堡—埃森大学著名中国问题专家海贝勒教授则认为,虽然地方分权为地方政府灵活地执行环境政策留下了讨价还价的空间,但是中央政府通过政府内部沟通、激励和控制这三项制度变迁方式,促进了环境政策在地方层面的执行。

  概括起来,中国地方环境政治研究的代表性观点体现在三个方面:第一,倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败,认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二,认为地方政府之所以对中央的环境政策阴奉阳违,是因为中央和地方的利益出现了冲突,环境保护更符合中央政府的利益,而经济发展更符合地方政府的利益。第三,认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足,是地方分权过度和国家能力不足的结果,建议通过以环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。

 

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