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PPP如何更好助力新旧动能转换
2020年04月14日 10:44 来源:大众日报 作者:孟春 字号

内容摘要:近年来,山东将PPP模式与实施新旧动能转换重大工程相结合,加大PPP在有现金流、市场化程度高的公共服务领域的应用力度新旧动能转换过程中,为何要突出ppp模式的重要作用?这是因为,新旧动能转换的实现不仅是旧产能的转型和新产能的发掘

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  近年来,山东将PPP模式与实施新旧动能转换重大工程相结合,加大PPP在有现金流、市场化程度高的公共服务领域的应用力度,推动经济转型升级和发展动能转换。截至目前,全省新旧动能转换基金已实现基金投资37.1亿元,带动其他金融和社会资本94.6亿元,PPP模式在新旧动能转换中的作用初步凸显。

  新旧动能转换过程中,为何要突出ppp模式的重要作用?这是因为,新旧动能转换的实现不仅是旧产能的转型和新产能的发掘,其背后还需要完善的基础设施和公共服务作为支撑,因此离不开政府与企业双方的共同协商、共同努力。PPP模式的目标,正在于实现政府与社会资本的利益共享、风险共担,让专业的人做专业的事,达到提高基础设施建设和公共服务质量及效率的效果。同时,传统产业的转型升级、新兴产业的发展壮大,也会提高PPP模式的运作效率。因此,PPP模式与新旧动能转换的结合是一种双赢。

  PPP模式的规范发展,可以为动能变革更有效地提供公共产品和服务,并为产业转型升级所需的核心技术创新提供巨大的资金支持,从而助推新旧动能转换

  在新旧动能转换过程中,一方面,PPP模式的规范发展更有效地提供了公共产品和服务,为我国经济增长的质量变革和动能变革提供了基础条件和有效保障;另一方面,PPP模式作为有效的政策工具,能够以巨大的资金投入充分发挥龙头企业引领作用,持续提供产业转型升级所需的核心技术创新,并加快从公共领域向准公共领域的应用拓展。具体说来,PPP模式可以通过以下几种路径来助推新旧动能转换。

  运用PPP模式推动产业集聚发展。产业集聚发展模式包括外源型产业集聚发展模式、地区自发型发展模式、政府主导的工业园区模式三种。其中,工业园区发展模式具有提高要素集约利用程度、高效管理、优化创新氛围的优点。因此,要加快新动能的形成,取得规模效应,就要强化产业集聚发展,建立政府主导的工业园区,支持优势产业集群发展,发挥龙头企业的联合带动作用。在工业园区建设中,PPP模式为工业园区提供基础设施保障。通过政府与社会资本合作为工业园区建设标准厂房、专家公寓、配套道路和配套服务设施等,为工业园区发展提供基础支撑。PPP模式的运用能够提高运作效率并且分担政府的风险,加快产业集聚发展的步伐。

  运用PPP模式加快现代物流发展。现代物流业是以现代产业为基础,集系统化、信息化、仓储现代化为一体的综合性产业,已经成为引导消费和生产的先导行业,对优化产业结构和提高经济运行质量起到促进作用,而新旧动能转换过程也要求完善互联互通的物流网络布局。将PPP模式运用到交通运输基础设施建设中,能够加快大型综合物流园区铁路、公路的配套设施建设,加快实施铁路引入重要港口及公路货站等工程。以山东省东营市东营港疏港铁路PPP项目为例,该项目属于铁路运输类项目,为货运专线,不办理客运业务。根据该项目的可行性分析,项目建成后将带来转移货流的时间节省和转移货流的运输成本节省等可量化的效益,以及降低社会成本、改善环境及减少交通事故等非可量化的效益。

  运用PPP模式加速推动外贸转型升级。新旧动能转换不仅是国内产业的转型升级,而且涉及对外贸易的转型升级。将PPP模式运用到“一带一路”建设中,可以加快推动贸易的转型升级。例如,在沿线国家建设国家级境外经贸合作区,加强与沿线国家的贸易合作,或者帮助部分没有能力建设基础设施项目的国家完成项目建设。“一带一路”建设中的资金困难问题是客观存在的,仅仅依靠政府的独立操作是无法完成的,因此应当积极引入社会资本参与项目建设,深化与沿线国家或地区基建、产能、金融等方面合作。同时,PPP模式还可以强化对外人文交流合作,通过人文交流,能够让经济发展程度、历史文化背景、宗教信仰各异的各国各地区人民相互了解,增强相互信任,加深彼此感情,进而夯实经贸合作基础。我国在沿线国家建设孔子学院和文化中心,相关的配套基础设施提供均可采用PPP模式。

  运用PPP模式助推产业结构转型升级。产业结构转型以及新动能的培育涉及高端装备制造、信息产业、能源原材料等领域。PPP模式除了通过支持产业园区开发、优化物流网络布局、推动外贸转型升级,还能直接推动产业结构转型升级。典型的例子是能源领域。在能源领域,PPP模式运用到垃圾发电、生物质能、光伏发电等重大工程中,改善了城市环境质量,提高了资源利用效率,有利于实现节能减排。

  当前,许多PPP项目的法律关系不明确,融资风险较高,在项目选择和项目运营中存在“重融资,轻绩效”和“重建设,轻运营”的现象,限制了其应有作用的发挥

  在政府的激励和约束机制下,PPP模式逐渐步入规范发展的正轨。然而,要使PPP模式在新旧动能转换中发挥更有效的作用,必须对PPP模式发展面临的一些“瓶颈”问题形成更清醒的认识。

  PPP模式的顶层设计仍需完善。一方面,PPP专门机构的设置没有在全国范围内整体推进。从国家层面来讲,财政部成立了政府和社会资本合作中心,负责引导PPP规范发展以及加强对PPP项目库的管理。但就地方而言,虽然全国50%以上的城市均设立了专门机构引导PPP的规范发展,但部分省份仍未成立专门机构,使得PPP模式在这些省份的规范推广受阻。另一方面,目前PPP立法尚未落实。立法的不完善导致了PPP项目法律关系的不明确,项目实施过程中出现争议时,社会资本因自身的弱势,在同地方政府的纠纷中难以保障自身合法权益,增加了社会资本参与项目建设的风险,从而降低了社会资本参与合作的积极性。

  PPP项目融资困难,融资风险较高。一方面,项目债权融资增信难。PPP项目融资属于企业债务,政府不会承担任何担保以及兜底的责任,但是社会资本作为股东大都不愿意提供担保等“强增信”。此外,部分愿意提供担保的社会资本,也不一定满足金融机构要求。融资难也导致在新旧动能转换过程中的大型PPP项目参与方基本都是大国企或实力民企,中小企业基本排除在外。另一方面,优质存量PPP项目开展资产证券化的动力不足。目前资产证券化的条件较高,由于市场行情不确定性风险的存在,且新旧动能转换过程中工业园区开发这类项目的建设周期长,将证券期限做到10年以上难度较大,因此,优质的PPP项目开展资产证券化的意向不高,而一般质量的PPP项目多选择银行贷款这一融资模式,开展资产证券化的难度较大。

  “重融资,轻绩效”现象突出,项目选择具有盲目性。PPP模式作为一种能够降低政府债务风险的融资模式,一直受到政府的青睐。但政府过度重视PPP模式的融资功能,导致“重融资,轻绩效”的现象产生,主要表现在项目选择的盲目性。比如,在项目识别阶段,最为关键的“物有所值评价”环节没有得到重视,政府为保证实现“稳增长”的需求和优先实现融资目的而选择的PPP项目并不一定是优质的PPP项目。再如,由于忽视项目运作和长期回报的效率,“重融资,轻绩效”的融资方式仅是暂时缓解了政府的财政资金支出压力,同时也会低估未来的政府补贴金额,进而形成政府的隐性债务风险。新旧动能转换并不仅仅是新动能代替旧动能,在深层次上还包括发展理念的转变,与之相适应,现阶段PPP模式的发展不再只是“量”的增加,而应兼顾和重视“质”的提升。

  全生命周期管理机制不够完善。新旧动能转换是一场持久性变革,能够提高供给质量,化解过剩产能,长期来看,新动能的形成将会惠及我国产业发展的各个领域。从这个角度讲,PPP模式在新旧动能转换过程中的运用也应当注重全生命周期的管理。与新旧动能转换相关的PPP项目主要涉及交通设施、基础设施、生态环境治理等领域,这些领域的项目投资额较高,而PPP项目的运作普遍存在“重建设轻运营”的状况,导致社会资本倾向于在项目建设过程中获利,容易忽视项目运营的重要性,从而使得全生命周期管理机制不完善。

  持续优化PPP模式的顶层设计,利用金融创新和强化管理来分散融资风险,以全生命周期管理体系确保PPP项目更好服务于新旧动能转换

  新旧动能转换是一项耗时长、耗财力多的重大工程,仅仅依靠政府的单打独斗很难完成,因此,PPP模式是一种解决目前政府财力不足、项目资金困境的行之有效的良策。针对上述问题,应从以下几个方面着手改善。

  优化PPP模式的顶层设计。一方面,应当在国家层面加快PPP立法进程,尽快出台PPP条例,通过立法规范政府和社会资本的行为及利益关系,降低社会资本参与的风险。为此,国务院可以成立专门的PPP立法机构来规范编制PPP条例内容。另一方面,应当引导和督促在全国范围内设置PPP项目领导小组,强化各地方对PPP项目库的管理,有效领导和规范PPP项目的执行,提高规范项目的落地率,并加强各地PPP项目管理库信息的公开透明。新旧动能转换试点工作的目标之一是在2020年取得一批可复制可推广的新旧动能转换经验,该经验也应当包括如何在推进新旧动能转换的省份确保设立PPP专门机构,建立有效的PPP领导机制,并更好地服务于新旧动能转换。

  利用金融创新和强化管理来分散融资风险。首先,要完善PPP项目的增信机制,降低项目融资成本及风险。主要做好如下几点:对于从银行等金融机构融资的方式,应完善企业增信机制,保障还款顺利进行;为提高社会资本参与PPP项目的积极性,可以加强政府的示范引领作用,借助政府的信誉优势减少社会资本对投资风险的顾虑;加大PPP模式宣传力度,给社会资本留下好印象。其次,要加快PPP融资工具创新。目前来看,PPP项目的融资应当以银行为核心,并充分借助证券、保险和信托基金等平台,使得融资方式多样化,资金来源多样化,拓宽融资渠道。最后,要加强PPP项目管理相关部门的协调以及人员能力建设。PPP项目管理涉及多个部门,各部门要明确分工与责任划分,形成合力推进PPP项目规范发展,避免出现责任交叉而导致低效率。应当全面建立省级PPP专业机构,加强人员力量,并同时推进市县级PPP专门机构的设置,强化人员学习培训。

  探索“开发性PPP模式”,创新PPP发展理念与路径。“开发性PPP模式”以区域可持续性发展为目标,把人力开发、产业开发、空间开发相融合,在不要求地方政府提供担保的前提下,以区域内增量财政收入的一定比例作为社会资本投资回报来源,实现激励相容的可持续发展之路。传统的PPP模式中存在忽视项目运行绩效的问题,而在“开发性PPP模式”中,社会资本回报与绩效挂钩,提高了社会资本的投资效率。在发展路径上,可以探索PPP与专项债的结合方式。专项债可以作为PPP项目的政府方资本金,这样在一定程度上降低了社会资本方的出资压力,从整体上降低了项目的资金成本,同时也起到为PPP项目增信的作用,进而提高社会资本参与的积极性。

  建立并优化全生命周期管理体系。首先,要明确监管的目标。针对PPP项目的各个阶段加强项目质量监管、有效防控各类风险,是PPP模式服务于新旧动能转换的前提,能够在风险可控的基础上提升项目效益,实现该项目的社会效益和产业主体利益的有效统一。其次,要健全监管机制。在新旧动能转换和PPP规范发展两大背景下,通过完善监管机制、创新监管手段等方式来构建监管体系,确保项目运作各个环节的信息公开透明。最后,要分阶段确立监管的主要内容。在项目建设阶段,加强对工程进度、建设质量、项目资金的监管和评价;在项目运营阶段,加强对公共产品和服务质量、服务价格以及设施维护等方面的监管和评价;在项目移交阶段,重点对项目的产权监督、合同执行情况和公共设施的养护维修、社会资本退出等进行监管。

 

  (作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)

 

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