为防范金融风险，金砖五国于2014年7月签署条约，建立金砖国家应急储备安排（CRA），以承担完善自身金融体系从而完善世界金融体系的稳定功能。根据条约规定，CRA不设国际机构组织，认缴份额采取承诺制，即资金分散存于各国央行由其“自我管理”，危机时期兑现承诺方式，集中筹资履行救助功能。这种设置和管理模式既有其合理性，也有明显的缺陷。

　　“承诺制”模式的优点在于，发起时不涉及资金转移而使协议更易达成，能节约大量日常运营成本，同时清晰地向市场传递金砖国家相互支持稳定金融市场的积极“信号”。当前全球金融动荡形势下，中国尚不宜深度介入各国危机处理，金砖国家应急储备安排的象征意义大于实质意义，采用“承诺制”有其合理性。但是，从长远来看，该模式将产生两个问题：第一，承诺制引起的临时筹资将导致救助的时滞性和不确定性。第二，随着金砖国家救助资金需求增大，与因缺乏实体机构支撑而受限的资金供给的矛盾将日益加深。为此，建议金砖国家应急储备安排从承诺制转向嵌入制。

　　从“承诺制”到“嵌入制”

　　在需要CRA履行实质性的金融安全网功能时，未来可考虑将“承诺制”转为“嵌入制”，即将CRA承诺资金变为实缴资金，将CRA“金融稳定功能”嵌入到当前仅有发展功能的金砖国家新开发银行（NDB）中。目前，欧亚稳定和发展基金（EFSD）采取该种资本金实缴制模式，但它不是法人组织，而是将稳定职能嵌入到欧亚发展银行，通过金融贷款、投资贷款以及为社会部门政府计划项目提供融资等工具，帮助成员国克服全球金融危机的不良后果。

　　从经济学角度分析，新开发银行同时履行发展与稳定功能将产生范围经济。第一，无论履行发展或是稳定职能，金融机构都必须系统、动态地跟踪金砖国家乃至世界经济周期性状态。发展和稳定是经济过程中具有继发性或交互性的两种状态，预测模型不存在显著不一致性，将两大职能设于一个金融机构，可节约信息成本。第二，两大职能在性质上的冲突通常表现为继发性而不具有同时性，这种特征为化解职能冲突提供缓冲带，虽然将两大职能融合也会增加职能协调成本，但应该小于分设机构的成本。第三，新开发银行的发展职能具有资金运用的专业化、集约化优势，经济平稳运行期间，稳定基金在保持足够大流动性的同时，也可通过新开发银行资产池的专业化优势，以适当的资产组合或置换方式进行保值增值。第四，当新开发银行定位于两大职能时，在理论上可以无限制地从国际融资平台上融入规模庞大的资金，既可服务于经济发展职能，也能够行使最后贷款人职能；稳定基金缺口可通过对短期的流动性发展基金进行动态调整，将会大大降低稳定基金缺口的债务成本。

　　然而，将两个职能融合到一个金融机构也会导致以下问题。一是资金来源的竞争性。稳定基金的目的是应对金砖国家的非预期稳定性事件，必须保持充分的流动性。为提升新开发银行的危机救助能力和信誉，在特殊情况下应采用类债权方式予以补充，这可能导致两个职能部门为筹集资金而竞争。二是资金运用的争夺性。新开发银行资本可动态地分为有效稳定基金、动态调整基金和长期发展基金。由于本位利益、偶然性短视或偏见等原因，两个职能部门有可能在动态调整基金区间，形成资金争夺而产生角色冲突。三是管理职能冲突。新开发银行为充分发挥和协调两个职能也会产生冲突，如人员编制、薪酬水平、人才引进等。

　　协调好矛盾和冲突

　　金砖国家应急储备安排采取“嵌入制”，既有优势也可能有矛盾冲突。为协调好这些矛盾和冲突，特提出以下政策措施。

　　第一，建立有效而严格的资金筹集和资金运用事件触发机制与锚定机制。借鉴欧亚稳定和发展基金内部设有“金融信贷”稳定基金、“投资贷款”发展基金、“暂时未用”基金的相关经验，在新开发银行设立稳定基金、发展基金以及动态调整基金。正确处理资金筹集和运用的竞争性问题，关键是建立以功能为导向的事件触发机制和锚定机制。事件触发机制意味着发展部门和稳定部门的任何资金筹集或运用行为，都必须严格在事先规定的规范框架内进行，只有达到临界条件，资金筹集或运用行为才会被激活。事件锚定机制意味着任何资金筹集和运用行为，都必须按照经过最大化处理的最佳模式，服务于新开发银行宗旨。事件触发机制和锚定机制，从制度层面为资金筹集和运用行为提供了最基本的行为规范，严格明确职能部门行为的原则性优先于灵活性。

　　第二，优化预测模型，提升其为职能部门行为提供可靠信息的组织能力。当经济结构趋于相对稳定时，动态调整基金应该向发展基金倾斜；反之，则应向稳定基金倾斜。因此，化解资金竞争性问题的另一条件就是，提升预测模型的能力，这涉及经济学、统计学、数学、计算机应用等相关学科人才的引进和培养。

　　第三，坚持财务独立核算，准确评估发挥职能的成本和职能发挥的效力。从新开发银行的性质而言，不管是服务于稳定还是服务于发展职能，都将产生一定的成本和收益。如救助性贷款和开发性贷款均会带来一定的净收益，但救助性贷款与开发性贷款的资金运用规模、运用频率、资金分散化程度、时机选择、救助对象、借款用途和融资期限及要求，往往具有非常明显的区别，因此，相应的职能性成本和收益在时间和空间上的分布不一致，从客观上为财务独立核算提供了依据。同时，在行使稳定和发展职能时，关于职能成本和职能发挥的效力，均需在财务独立的基础上予以准确评估。

　　第四，设立有效的管理职能机构，使稳定职能和发展职能在空间和时间上合作。新开发银行应当设立经济稳定局和经济发展局两大职能部门，前者着眼于金砖国家区域金融系统性风险的识别与预警、危机管理等；后者致力于金砖国家中长期经济发展所需要的资金运营业务，包括为金砖国家开发基础设施的中长期贷款业务、定向重点技术开发贷款、绿色贷款、成员国资产委托业务、国际融资业务等。

　　（本文系国家社科基金重点项目“国际最后贷款人视角的金砖国家应急储备安排研究”（16AJL011）阶段性成果）

　　（作者系湖南师范大学“潇湘学者”特聘教授）