一、新型城镇化的本质是实现人的自由全面发展

　　党的十八大以前，我国的城镇化存在两个不同步：即土地城镇化远快于人口城镇化，农村社会保障制度建设远滞后于城镇化建设需求。而理想状态的城镇化则要求实现两个同步：即土地城镇化与人口城镇化同步发展，步调协调一致；为实现人口与城镇化的同步协调发展，社会保障制度建设与城镇化进展也必须同步协调，进而互相促进。在这一背景下，新型城镇化应运而生。

　　新型城镇化的历史使命就是为了克服土地城镇化过快于人口城镇化，成为半城镇化、片面城镇化。2014年国务院印发的指导全国城镇化健康发展的纲领性文件《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，从指导思想、基本原则、目标任务等方面都强调了新型城镇化的本质在于人的城镇化，由注重“化物”的土地城镇化到注重“化人”的新型城镇化必然要求以坚持民生作为价值目标，最终实现城乡公共服务均等化。

　　我国新型城镇化的本质是实现人的自由全面发展。按照马克思主义的城镇化理论，城镇化可分为两个阶段：城乡分离、对立阶段与城乡融合、一体化阶段。我国在城镇化的第一个阶段，由于城乡二元结构的存在，导致农民的社会保障法律制度尚不完善，不仅保障项目少，而且保障水平低，从而限制了农民向城市流动和自由发展。我国的新型城镇化是城乡融合、一体化阶段，该阶段，由于实现了城乡双向一体化发展，农民可以根据其发展需要往来于城乡之间，从而实现自由发展。在双向城乡一体化阶段，我国社会保障制度的城乡差距逐渐缩小并最终不复存在，城乡社会保障制度逐步走向大一统。

　　二、新型城镇化背景下民族地区农村社会保障制度存在的不足

　　（一）民族地区农村社会保障制度仍然为城乡二元结构

　　1.保障项目的二元结构。以作为社会保障项目核心的社会保险为例，我国城市居民都享有养老、医疗、失业、工伤以及生育等五项社会保险，而民族地区农民只享受养老与医疗两项社会保险。就作为维护公民生存权的社会救助而言，民族地区城市居民享有最低生活保障、医疗救助、司法救助、教育救助、住房救助等诸多救助项目，而民族地区农民仅享有五保以及最低保等社会救助项目。

　　2.社会待遇二元结构。受城乡经济社会二元结构的影响，我国民族地区的社会保障在待遇支付方面也存在二元结构。相同的社会保障项目，民族地区城市居民享受的待遇支付水平远高于民族地区农村居民的待遇支付水平。以社会救助项目中最为典型的最低生活保障制度为例，根据民政部2011年的统计数据，西藏自治区是城市低保与农村低保水平相差最大的民族地区。2011年，该区农村居民的低保待遇为每人每月80.68元，而城市居民则是每人每月355.75元，城市居民低保待遇是农村居民的4倍多。

　　（二）民族地区农村社会保障体系对地区特点和文化传统有所忽视

　　1．民族地区社会保障制度设计缺乏流动性。我国民族地区的农村居民大都常年居住在山区，且居住分散、出行不便，如果国家在为民族地区农民提供社会保障时依然采取一站式服务或代理服务，则在民族地区农民享受社会保障待遇便利的同时，也增加了相应的成本，可能导致他们实际无法享受国家的社会保障待遇。

　　2．民族地区社会保障法律制度没有吸收融合民族传统保障方式。在数千年的长期生活中，民族地区的农民形成了不同于汉族地区的特有文化传统，并内生出本民族特有的传统保障方式。时至今日，这些传统的社会保障方式仍然对少数民族的生存与发展发挥着积极作用，但民族地区社会保障法律制度在吸收融合民族传统保障方式方面还存在着明显的不足。

　　（三）民族地区农村社会保障制度的法治建设滞后

　　1.民族地区社会保障重视特殊立法，忽视统一立法。社会保障权作为基本人权，其实现必然要求国家进行统一立法，因此，对于汉族地区与民族地区社会保障中存在的普遍性、共同性问题，应该由国家进行统一立法、顶层设计。

　　2.现行的民族地区农村社会保障法律体系尚不完整。完整的民族地区农村社会保障法律体系应包括三个子系统，即社会救助法、社会保险法与社会福利法。而目前民族地区在保障农民生存权、发展权的社会救助法律制度以及社会福利法律制度方面比较匮乏。