近日，青岛市政府发布了全国首部以学校为主体的政府规章《青岛市中小学校管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》虽属地方性法规，却有学者将它视为中国《学校法》的雏形。这个《办法》到底有何特殊之处？本期，我们专访了上海教育科学研究院研究员谭晓玉。

　　谭晓玉是全国教育政策与法律研究会常务理事，教育法专家。自1996年起从事教育政策与法律的理论研究，先后多次参与国家及上海等教育立法调研、起草、论证工作。

　　通过地方法规巩固教育改革成果

　　记者：近日，青岛市发布了全国首部以学校为主体的地方政府规章《青岛市中小学校管理办法》（以下简称《办法》），在业内引起了强烈反响，有人称其为中国《学校法》的雏形，您怎么看？

　　谭晓玉：作为教育部管办评分离改革试点城市之一，青岛市在地方教育立法方面先行先试，推出了国内第一部以学校为主体的地方政府规章。以构建政府、学校、社会新型关系为核心，用法律形式设定了政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与监督的现代学校制度的公共治理格局，这在全国层面起到了创新示范和立法先行作用。

　　《办法》以构建现代学校制度为目的，对青岛市中小学内外部关系进行规范，对学校章程和职责作出规定，明确了“中小学校应当遵守法律、法规、规章，依据学校章程自主办学”，并就章程的内容、制定、修改程序作出规定。

　　依据我国《教育法》中学校的法定职责，进一步明确了义务教育与非义务教育中小学在教学、招生、管理、财务、合作交流等领域的权利和义务，明确了校长、校务委员会、教职工大会、学生会、家长委员会等学校内部治理机构的构成与职责分工等。

　　《办法》将青岛市简政放权和落实学校法人主体地位、创新学校治理结构、构建现代教育治理体系等方面的改革举措与实践做法上升到法律层面，纳入规章中，是改革推动立法的应有之义。

　　原先，各地或以政策的方式推广好的做法，或以学校章程形式固化；现在，《办法》更进一步。

　　记者：《办法》共有7章44条，分为总则、章程与职责等部分，内容翔实。其中，最吸引您的是什么？

　　谭晓玉：在这次《办法》中，将“教师教育惩戒权”直接以法律形式提出，这无疑有助于针对教师惩戒权进行科学立法的可行性研究。不仅有助于填补现存的法律空白，促进我国教育法律法规体系的进一步完善，还有利于更好地解决教育教学管理中的教师惩戒问题，规范教师惩戒行为，维护教师和学生的合法权益。

　　其实，有关“教师教育惩戒权”的问题实质上是教师如何合法对学生行使管理权。现行教育法对教师管理权存在缺失，颁布于1993年的《教师法》关于管理的内容里只有教师的义务，“制止有害于学生行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象。”从这些所列举的情形来看，没有找到有关教师管理权的表述。教师在具体班级管理时，没有相应法律可以依据。

　　地方性教育法规操作性更强

　　记者：立法，在人们平常的印象中，都是要国家来制定和颁布的。因此，在实践中，地方教育立法并不多见。《办法》作为全国首部以学校为主体的政府规章，它的优势在哪里？

　　谭晓玉：《办法》是青岛市政府制定的规范性文件，在层级上属于计划单列市级政府教育规章，在规范范围仅适用于青岛市所辖行政区。国家对地方教育立法的权限与原则都有明确的法律规定。地方立法必须把握以下三项原则：不抵触、有特色、可操作。

　　所谓不抵触，就是地方立法要维护国家法制的统一，不能与宪法、法律、行政法规相抵触，不能超越立法权限、违反法定程序。所谓有特色，就是地方立法要根据本地的政治、经济和社会发展的客观实际，以解决本地的特殊矛盾为立法目的。所谓可操作性，就是地方性法规必须切实可行，具有可操作性，这是地方立法必须遵循的几个基本原则。

　　与教育法律、行政法规相比，地方性教育法规有三个特点：一是地方性教育法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触，具有从属性；二是地方性教育法规只在本行政区域内有效，具有区域性；三是地方性教育法规根据本地的具体情况和实际需要制定，它在调整对象、权利义务、罚则等方面规定得更为具体，具有更强的操作性。