作者简介：刘小鹏，天津科技大学天津市教育发展研究中心。研究方向：教育政策与法规、教育管理研究（天津 300022）；崔怀坤，天津市公安局红桥分局。研究方向：中国刑法学、刑事政策学研究（天津 300074）。

　　内容提要：基于多源流理论分析框架，从问题、政策和政治三大源流，对我国学前教育立法的可行性的整体性分析发现，“入园难”“入园贵”成为学前教育立法的“问题源流”；人大代表、政协委员、专家学者的建言献策以及新闻媒体的大力助推形成了学前教育立法的“政策源流”；公众对学前教育的期待和对教育公平的制度的诉求等构成学前教育立法的“政治源流”。

　　关 键 词：学前教育 教育立法 多源流理论

　　基金项目：天津市教委人文社会科学2014年重大项目（2014ZD24）。

　　引言：学前教育发展的立法期待

　　作为终身学习的开端、基础教育的“基础”，学前教育在培养人的品格和习惯方面发挥着举足轻重的作用。学前教育机会的公平与否，在很大程度上决定了社会的公平和正义程度，也意味着适龄幼儿人生起点的公平。两轮学前教育三年行动计划先后实施，我国各类幼儿园数量不断增加，保教质量显著提升，学前教育普及率明显提高。但随着一线城市外来人口的不断涌入，“单独二孩”以及“全面二孩”政策的推进实施以及新的人口户籍政策改革（取消农业户口，实行城乡一体化户籍政策），城镇人口数量将不断增长，这将对基础教育，特别是学前教育资源带来巨大的压力。适龄幼儿不断增长与幼儿园数量严重不足造成的“入园难”矛盾将愈演愈烈，普惠性幼儿园数量不足与部分民办园收费畸高导致的“入园贵”难题也越来越难以破解。

　　十八届四中全会以来，依法治国与依法治教成为时代主题。在学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四个基本学段中，学前教育阶段立法是最为欠缺的。《幼儿园管理条例》（1989年）、《幼儿园工作规程》（1996年发布，2013年修订）和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（“国十条”，2010年）等位阶较低，强制性不够，使得学前教育改革发展过程中遇到的很多棘手问题因无法可依、无据可查而得不到彻底解决，从而导致我国学前教育“积劳成疾”，成为国民教育体系的“短板”，也在很大程度上阻碍了我国教育综合竞争力的提升。因此，从长远来看，加快推进学前教育立法，努力提高立法质量，使学前教育改革于法有据、有法可依，成为现在甚至将来很长一段时间内我国学前教育发展的重要而艰巨的任务。

　　一、多源流框架模型：复杂世界的简化

　　多源流分析框架（The Multiple-Streams Framework）是约翰·W·金登在对科恩—马奇—奥尔森（Cohen-March-Olsen）的“垃圾桶模型（garbage can model）”进行修正的基础上提出的。金登认为，问题源流、政策源流和政治源流是影响政策议程设置和备选方案产生的三大主要源流，“政策企业家”的推动是重要的外部条件，当时机合适时，“政策之窗”便会开启，最终推进政策议程设置的达成[1]。金登的多源流分析模型特别强调了在政策议程设置和备选方案阐明这两个重要前决策过程中的“三流”耦合，同时突出强调了“政策企业家”的助推作用。后经扎哈里尔迪斯（Zahariadis，1995）的拓展和修正，多源流分析框架的应用范围得到极大的扩展，国家体制下的议程确定和方案选择也能用多源流理论来分析。社会科学引用目录（the Social Science Citation Index，SSCI）作为社科领域学术成果的最权威证明，显示该理论每年被引用约80次[1]。科学的理论经得住时间的检验，多源流理论被越来越多的政策研究者和决策者所用，正成为剖析政策议程设置过程的“主流模型”[2]。

　　近年来，我国越来越多的学者开始运用多源流框架模型分析政策议程设置问题。比如，毕亮亮用多源流模型分析了江浙跨行政区水污染防治合作的议程设置机制[3]。具体到教育政策领域，张建曾运用多源流理论，先后两次[2][4]对异地高考政策的决策过程进行深入分析，确证了多源流理论对我国公共政策分析的解释力和适用性。近年来，校园安全条例[5]、异地高考政策[2]、保送生政策[6]、住房政策[7]、成人教育边缘化[8]等，都成为政策理论研究的热点，学者对以上诸多问题的研究，对打开“政策暗箱”，为人们更好地了解政策设计和制定过程提供了政策“窗口”。

　　要科学、客观地认识学前教育立法的必要性，就需要对学前教育立法议程机制的设置进行深入的分析。究竟是哪些关键因素推进学前教育立法进入决策者的视野？其内在逻辑是什么？本文以多源流理论框架为分析基础，着重从问题源流、政策源流、政治源流、“政策企业家”的推动作用和“政策之窗”的开启等几个方面，深入分析我国当前学前教育立法的紧迫性和可行性，同时提出学前教育立法理应关注的几个核心问题，从理论层面对我国学前教育立法的关键事项做一概要式总结和归纳。

　　二、问题源流：“入园难”“入园贵”成根本诱因

　　某些特定的社会问题是如何被决策者发现的？金登认为，社会环境中“漂浮”着各种社会问题，预算状况、政策项目的成本和反馈信息、诸如空难和桥梁坍塌等焦点事件，都会影响对问题存在与否及其重要性的评价，从而影响其被关注的程度[9]。就我国学前教育立法而言，适龄幼儿“入园难”“入园贵”，城乡、区域、园际学前教育资源配置不均衡，幼儿园虐童事件频发，教师师德和编制问题迟迟得不到解决以及我国学前教育领域政策法规体系的不完善等，构筑成学前教育立法的问题源流。

　　1.学前教育资源不足导致学前三年毛入园率偏低

　　《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，到2020年，学前一年、两年、三年毛入园率要分别达到95%、80%、70%。2010年以来，在教育部的号召和引领下，全国多个省市相继完成了两轮学前教育行动计划，学前教育资源不断扩大，学前教育三年毛入园率不断提升（2014年达到64.5%，比2010年提高了13.6个百分点），“入园难”问题得到初步缓解。但值得重视的是，全国仍有超过三分之一（约2000万）的适龄儿童还无法接受学前教育。究其原因，一方面是公办园比例偏低。数据显示，截至2013年秋季，全国公办园的比例仅为45%，东部某经济发达省市国办园（教育部门办园）比例甚至不到10%，学前教育的规划、建设、投入等方面还存在不尽合理的地方。另一方面，目前政府对民办园的创办、财政补贴、办园行为规范等方面的支持和监管力度不够，高品质的民办园收费畸高。两方面的原因造成了“没关系进不了公办园，没钱进不了民办园”的尴尬境况。

　　2.我国学前教育经费投入严重不足

　　我国既是人口大国，也是名副其实的教育大国。根据2010年第六次人口普查的数据，我国0-6岁幼儿数量达1.3亿，约占人口总数的1/10。把钱用在最需要的地方，多做“雪中送炭”的好事，是我国教育财政投入的总体要求。然而，与发达国家和地区相比较，我国对学前教育的财政经费投入却显得相当不足。2008年，我国幼儿教育经费占政府公共教育经费支出的比重为1.3%，当时的世界平均水平（包括非洲在内）为3.8%，欧洲14国均超过10%。值得注意的是，在OECD国家，对适龄幼儿接受学前教育进行财政补偿（学前教育的公共财政投入与私人投入之比超过4:1）[10]，甚至将学前教育纳入义务教育范畴。我国第一轮三年行动计划（2010-2012），中央财政对学前教育投入500亿元经费，占财政性教育经费的比重从1.7%提高到了3.4%；然而在发达国家，这一比例一般达到7%～8%，有的甚至达到11%。对学前教育的财力保障不充分，导致许多有助事业发展的工程项目难以实施，学前教育发展的活力不足，最终影响学前教育质量和普及率的提升。