作者简介：褚宏启，北京教育科学研究院，北京 100045 褚宏启，山东枣庄人，北京教育科学研究院副院长，北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心首席专家，北京师范大学教育学部教授，研究方向为教育发展战略、教育政策与法律等.

　　内容提要：教育机会均等是促进教育公平、社会公正的基础。城乡二元户籍制度决定着教育公共服务的分配关系，对城乡居民实行歧视性的差别对待，主要表现在异地中考、异地高考问题上。异地中考、异地高考的改革，必须与户籍制度改革、中小学生学籍管理制度改革、居住证制度改革、教育投入体制改革、农村转移人口市民化成本分担机制改革等协同推进、有效对接。否则，异地中考、异地高考的改革难以深化和持续，也难见显著成效。本文重点探讨了当前深化异地中考、异地高考改革的一些具体措施，以及这些改革与户籍制度改革的内在联系。

　　关 键 词：城镇化 随迁子女 户籍制度 教育机会均等 异地中考 异地高考

　　基金项目：北京市教育科学规划重大课题“城市化进程中的教育发展问题研究”(MAA09001)；国家社会科学基金“十二五”规划教育学重点课题“以科学发展为主题转变教育发展方式研究”(AFA110001)

　　中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2015)06-0009-08

　　DOI:10.14138/j.1001-4519.2015.06.000908

　　教育机会均等是公共服务均等化的组成部分，而加快推进公共服务均等化是我国户籍制度改革的核心内容。因此，在城镇化背景下，户籍制度改革与基本公共服务均等化、与推进农村转移人口的教育机会均等具有内在联系，必须放在一起来讨论，并进行联动改革。

　　城乡二元户籍制度是一种刚性的身份歧视制度，是包括教育二元结构在内的社会二元结构的制度基础。在户籍制度基础上，又衍生出歧视性的劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等辅助性制度。户籍制度决定着教育公共服务的分配关系，对城乡居民实行歧视性的差别对待。当前，在城镇内部，外来农民工子女的受教育机会与城镇居民子女有显著差距，主要表现在异地中考、异地高考等问题上。

　　城镇化进程中人口的大规模流动，不仅带来了随迁子女的义务教育问题，也带来了异地中考和异地高考问题。随迁子女在流入地按照“两为主”原则完成义务教育以后，高中阶段教育及就地高考问题逐步凸显出来，异地中考、异地高考成为流动人口的利益诉求，也成为教育政策、教育实践、教育理论界的热点问题和棘手问题。异地中考、异地高考政策成为当前考量教育是否公平的一个关键变量。异地中考和异地高考是城镇化背景下实现教育公平、促进社会公平、化解社会矛盾、改善社会流动机制的重要手段，教育公平是教育改革的大方向，异地中考和异地高考改革尽管困难重重，但面向未来，必须积极推进。

　　本文中的教育机会“均等与否”，主要是针对户籍人口与异地农村转移人口(不是指本地户籍的农业转移人口)的教育机会差异以及差距而言的，而“教育机会”主要指农民工随迁子女通过异地中考和异地高考进入城镇高中教育、高等教育的机会。

　　一、户籍制度与城市内部教育二元结构

　　城乡二元结构是中国的基本国情。户籍制度是我国城乡二元结构的制度基础。中国现行的户籍制度是在20世纪50年代末建立起来的。

　　城乡二元结构是指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构，这种二元结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系，这是由身份壁垒、不平等交换、城市化滞后乃至包括户口、粮食供应、住宅等制度组成的不平等现象。我国城乡分割的二元结构有着特殊的历史背景和发展历程。新中国建立初期，为了把一个贫穷的农业国建设成为强盛的工业国，只能依靠农业和农村为工业化、现代化提供资金积累。为了国家工业化战略的实现，1953年开始实行的统购统销政策和1958年开始实行的城乡分割的户籍制度，使农业和农村处于被剥夺状态，使农民被固定在农村。此后，在这种二元经济结构的长期影响下，我国二元社会结构相继形成，城乡在政治、经济、文化、教育等各个方面的差距越来越大。①

　　改革开放以来，城镇化进程中农民工的城乡流动，在很大程度上起到了连接城乡之间经济和文化的作用，使农民工的职业分工和生活场景逐步向城市转移，在这个过程之中，农民工作为实践主体，逐渐融入城市的社会、经济、文化结构中，对二元结构体系进行了一定程度的突破，促进了国家、市场和社会的结构性变迁。②但是这种突破是有限度的。

　　目前农民工已成为我国产业工人的主体，但城镇户籍制度对外来农民工群体予以“整体排斥”。受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，难以融入城市社会。农民工与市民的社会距离不断扩大，城市内部的社会空间分化与阶层分化加剧，中国的“新城市贫困”已经形成。在城镇化进程中，我国传统的城乡二元结构还未破除，新的“城市内部二元结构”已经成型甚至固化，积累的深层次矛盾逐步显现，给经济社会发展带来诸多风险隐患，甚至有可能引发社会危机。城镇内部的二元矛盾和社会分化将超过传统的城乡分化、区域分化，成为困扰我国城镇化进程的关键问题。③

　　因此，随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动经济快速发展、推动城镇化快速发展的模式不可持续。当前我国城镇化已进入提高质量以推进“人的城镇化”为主的关键阶段，解开身份户籍枷锁、赋予农民与市民同等生存发展权是社会文明进步的必然选择。

　　城市内部教育二元结构是城市新二元结构的组成部分，突出表现在异地中考和异地高考问题上。

　　从20世纪90年代以来，城镇地区对于农村转移人口的歧视性制度有明显改进，逐步放开了一些基本公共服务。例如，在教育方面，“两为主”政策即“以流入地政府为主、以公立学校为主”政策的实施，保障了农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，打破了原有户籍制度的二元刚性。近些年，公办学校接收随迁子女教育保持年均百万人以上的增长，截至2013年底，全国义务教育阶段的1200万左右随迁子女，超过80％在公办学校就读。

　　但这只是解决了农民工随迁子女在流入地接受义务教育的问题。2012年8月国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》之后，尽管各省都先后出台了随迁子女升学考试方案，规定了农民工随迁子女可以在流入地参加异地中考和高考，但许多地区设置了相当严苛的条件，而且一些地区的普通中等教育和普通高等教育并没有完全开放。流入地政府为农民工随迁子女所提供的是断裂的、不完整的教育体系，教育机会并不均等，城市内部教育二元结构依然存在，教育的双轨制特征依然存在。

　　二元教育制度是嵌套在以户籍制度为基础的整个宏观的二元社会制度之中的，破除教育二元结构，还需要教育制度之外的制度创新，特别是户籍制度的改革。

　　进入21世纪以来，特别是从2012年至今，我国户籍制度改革步伐显著加快。2014年7月，为适应推进新型城镇化需要，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了三方面11条具体政策措施，标志着中国的户籍制度改革进入到一个全新的阶段。2014年12月，国务院法制办正式公布了《居住证管理办法(征求意见稿)》。2015年2月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中，提出要扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

　　这些改革措施，为进一步深化异地中考和异地高考改革提供了良好的制度保障。