作者简介：周晔，西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心副教授，博士，兰州　730070；王晓燕，中国教育科学研究院助理研究员，博士，北京　100088

　　内容提要：城乡教育统筹治理是在统筹治理理念与方法论的指导下，在城与乡、城与城中乡两个空间维度，通过过程性手段的统筹治理，使受教育机会、教育过程、教育结果等方面达到城乡均衡和城乡一体化。其关键主体是政府，价值追求是教育公正的发展，目标是城乡教育的“善治”，工具有制度变革和教育政策革新，内容包括教育系统内部和教育系统与社会系统间的统筹治理。

　　关 键 词：教育政策 教育公平 城乡教育统筹治理 城乡教育一体化

　　自1989年世界银行首次使用“治理危机”(crisis in governance)来概括当时非洲面临的可持续危机以来，“治理”在西方学术界逐渐取代公共行政中的管理与统治。当今，学术界对“治理”宠爱有加，治理已发展成为一种很有解释力的理论和分析框架。从罗茨等有代表性的学者和全球治理委员会等国际组织对治理的界定与阐释，可概括出治理理论的核心理念：一是主张为公共利益建立体现法治和责任的公共服务体系，政府、市场与公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程——善治(good governance)；二是要求社会系统要素间的平等协调、对话和互动，追求广泛的共识和参与；三是强调社会管理过程中权力运行向度的变化。[1]

　　将治理理论引入教育领域，作为我国教育改革的理论支撑不仅具有适切性，而且具有重大理论和现实意义。本研究借鉴治理理论的国内外研究，将治理作为城乡教育均衡发展与城乡教育一体化理论的分析框架，进而提出“城乡教育统筹治理”这一概念。

　　一、城乡教育统筹治理概念分析

　　(一)城乡教育统筹治理概念依据

　　1.国家政策与行动的宏观背景的依据

　　近年来，城乡教育统筹在国家的一些方针、政策中初露端倪。城乡统筹战略思想的确立和城乡教育统筹政策的觉醒，为“城乡教育统筹治理”概念的提出提供了一个宏观背景和政策环境基础。

　　党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的重要战略思想。十六届三中全会又提出了“五个统筹”的科学发展观，并将“统筹城乡发展”置于“五个统筹”的首位。“统筹城乡发展”是一种工作思路和工作方法，该思想的提出是一个理论创新。城乡统筹跳出传统的就农业论农业、就农村论农村的框框，要求站在国民经济和社会发展全局的高度研究解决“三农”问题，改变了传统的重城市、轻农村的“城乡分治”的观念和做法，把城市和农村经济社会发展作为整体进行统一规划，把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统一解决，并通过相应的制度建设、国民收入分配、方针政策调整等手段，促进城乡各种资源要素的双向流动和优化配置，密切城乡关系，实现城乡良性互动。

　　随着城乡统筹发展思想的确立，支持城乡统筹发展和深化农村改革的一系列惠农政策得以实施。在城乡统筹战略思想和大政方针的指引下，我国的教育政策也开始在城乡教育统筹方面有所觉醒。“城乡教育统筹”的理念已经上升为国家教育改革共识和战略密钥，《国家中长期教育教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)的整体战略思路是城乡教育统筹治理。

　　国家和地方层面的教育改革政策行动展开。2008年，教育部和重庆市共建“国家统筹城乡教育综合改革实验区”；2009年，教育部分别与成都市、湖南省共建“国家统筹城乡教育综合改革实验区”和“长株潭城市群教育综合改革国家实验区”；2009年，苏、浙、沪三地建立“长三角教育联动发展机制”；2012年，国家教育发展研究中心与四川省蒲江县人民政府共建“农村基础教育改革实验区”。目前，实验区已经取得了一些城乡教育统筹的政策、制度经验。

　　在地方层面，出现了如江浙“倾斜型”教育统筹模式，京沪“大城市带小农村”的都市教育统筹模式，武汉城市圈和“长株潭”城市群为特征的城市群教育统筹模式，重庆“点—链—网—面—群—体”的教育统筹模式，等等。

　　2.农村“三教统筹”到“城乡教育统筹”的历史逻辑依据

　　“教育统筹”的理念与方法论在20世纪80年代的农村教育综合改革中就得到了充分的体现，“三教统筹”是当时农村教育综合改革的一面“旗帜”和精髓经验，主要包括以下内容：一是明确“三教”协调发展的任务目标；二是建立“三教统筹”的管理体制；三是观照“教育短板”和重视“三教”资源统筹。如果说“三教统筹”是在农村内部对教育系统的改革方略，是城乡二元制度的产物，“是农村教育综合改革的有益尝试，但也只是局限于农村教育子系统内部，城乡之间各级各类教育的联动互助非常不够”[2]；那么，今天我们讲的“城乡教育统筹”则是跳出农村，在更大的范围内的教育统筹。但无论如何，“教育统筹”的思想是一脉相承的，“三教统筹”对城乡教育统筹具有重要的启示意义，是“城乡教育统筹治理”概念提出的重要依据。

　　3.理论依据

　　系统论与共同体理论。城乡教育统筹治理是将城市与农村教育视为一个整体进行系统治理的目标模式，实质上是要构建一个颠覆旧有城乡二元结构的教育系统，因此，必须树立系统的思维方式。城市教育和农村教育作为城乡教育系统的组成部分，与我国的政治、经济、文化等外界系统环境相互制约、相互促进，并在系统内部相互影响、相互协调，使城乡教育作为一个整体系统实现其超越城市和农村各自优势的最优整体功能。城乡教育系统具有自组织的系统特性，即具有一定程度的自创性、自生长性、自适应性和自相似性。[3]目前，政府对教育进行的宏观调控也是在系统自组织活动的基础上施行的系统干预。城乡教育统筹治理的一个前提是将处于分隔状态的城市教育与农村教育融合、统整形成教育共同体，城市与农村教育基于共同的公益性目标——为了城乡学生在教育结果中的全面良好发展及教育共同体的整体提升而关联互动、维系帮扶。城市教育与农村教育作为共同体的两个成员，互相兼顾对方的利益，并将自己的利益与集体利益统筹规划，发挥超越单个成员的功能。

　　统筹理论。首先，统筹，即统一筹划，通盘筹划，包括五个步骤：统一筹测(预测)、统一筹划(计划)、统筹安排(实施)、统一运筹(指挥)、统筹兼顾(掌控)，其重点在于“统”——整体性、全局观。“教育统筹”，指通过统一的谋划促使各相关行动者共同完成教育和谐发展任务的运作过程。统筹是教育改革的一种工作思维和方法，不仅表现为将“教育发展的分目标”有机整合在一起，而且要恰当、协调地使用市场、行政、法律等手段完成教育事业发展的总体目标。但是，统筹解决不了各主体的动力问题，治理理念的引入，可帮助解决这一问题。统筹已经成为我国教育改革和发展的理念和方法论，本研究将统筹和治理结合起来使用，并不是概念的简单叠加黏合，而是概念相互间存在内在的逻辑需求，所以，统筹理论可以作为“城乡教育统筹治理”概念的提出的又一重要理论支撑。其次，近年来，学界关于城乡教育均衡和城乡教育一体化的讨论如火如荼，形成了相对完整的理论。二者都强调教育公平的核心价值取向，要求打破城乡二元僵局，建设城乡教育共同体。“城乡教育统筹治理”与城乡教育均衡发展、城乡教育一体化有着诸多内在的一致性，有着共同的价值追求及政策意蕴。所以，城乡教育均衡发展理论与城乡教育一体化理论可以作为“城乡教育统筹治理”的理论依据。

　　(二)城乡教育统筹治理概念内涵

　　“城乡教育统筹治理”是复合概念，要阐明其含义，需要准确理解其各“单元要素”，把握其各“单元要素”的内在逻辑才能达成共识性沟通。

　　1.“城乡教育统筹治理”的“单元要素”

　　城乡。城乡分割的思维习惯的二元以及城乡“先天”的差别是导致城乡二元对立思维以及在此思维下产生的城乡“二元社会”结构的逻辑起点。城乡教育二元结构的两种形态决定了城乡教育统筹治理的两种具体空间维度。一种是传统二元结构中的“城与乡”，一种是新态三元结构中的“城与城中乡”。该空间维度是伴随城市化进程而产生的城乡教育二元结构的新形态。①由此看，只从传统“城与乡”单个空间维度来对教育统筹治理是不够的，还需要充分重视“城与城中乡”的空间维度。所以，城乡教育统筹治理不仅要统筹治理当地城乡教育，也要统筹治理城市居民和农民工及其子女的教育。

　　教育。“城乡教育统筹治理”中的“教育”指教育体系，即各类教育内部和各类教育间的统筹治理，可将其分为两个维度：同类同级内部和各类各级间。同类同级内部是指各类教育各自内部与各级别内部，统筹治理要考虑各类教育内部和各级别内部的各地区、校点、群体的统筹治理，主要涉及基础教育、职业教育、继续教育三个类别和初等教育、中等教育、高等教育三大级别；各类各级间是指各类教育间以及各级教育相互间，统筹治理要统筹谋划各类教育间及其内部各级教育相互间的比例协调关系，统筹规划各类教育的规模和培养目标，使各类各级教育的发展相互适应。

　　统筹治理。由于统筹与治理存在概念内涵特质上的一致性，且相互间存在内在的逻辑需求，所以，“统筹治理”概念是成立的。本研究的统筹治理是指，为了实现一定的教育事业发展目标，以政府为主要主体，通过各种正式和非正式的制度安排，营造行使教育权力、制定和执行公共教育政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以实现对教育事业的有效管理、整合和协调的持续的互动过程。在本质上，统筹治理是一种以政府为主的对待教育事业管理的思维和工作方法。一是以问题为思考起点。教育是“事关群众利益的突出问题”，即公民关心却又无法在单个部门结构中解决的问题，②所以，对于教育事业的问题，既要通过全局统筹规划，形成整体性解决方案，又要着力推进、重点突破。因此，需要统筹治理。二是统筹治理机制主要是协调和整合，协调是通过激励和诱导多个任务组织、部门、单位、专业机构等朝一个共同方向行动或至少不要侵蚀彼此的工作基层，整合包括组织整合和政策整合，跨越组织间的界限，以应对教育非结构化的重大问题。三是整体思维与方法，既将教育作为整体，又将教育环境作为整体。

　　2.概念的含义推演与陈述

　　城乡教育统筹治理概念的内部单元要素之间的内在逻辑应该是：城乡、教育的统筹治理，各单元要素之间在语法上是定语修饰关系。故可以采用倒序叠加修饰的分析方法来把握各单元要素之间的内在逻辑关系，进而阐明城乡教育统筹治理概念的基本含义。各单元要素间总的内在逻辑关系为：城乡教育需要统筹治理，对城乡教育的统筹治理，为了城乡教育的统筹治理。所以，可以将“城乡教育统筹治理”的基本含义陈述为：在统筹治理理念与方法论的指导下，以政府为主要主体，统筹治理城与乡、城与城中乡两个空间维度的教育，使受教育机会、教育过程、教育结果等方面达到城乡均衡和城乡一体化，达到城乡教育“善治”的结果性目标。