教育政策执行的复杂性是政策主体、政策本身与政策环境交织在一起的一种相互作用的状态。

　　教育政策执行系统是教育政策主体在特定的政治环境中与教育政策客体互动的一种复杂系统，系统的要素之间或子系统之间表现出了很强的耦合作用。

　　有必要打开复杂理论的视阈，应用复杂理论的原理和方法，全面地、动态地考察教育政策执行的复杂性。

　　教育政策执行是一个复杂的现象，以义务教育学校绩效工资的实施为例，不久前，广东省中山市两位政协委员在当地两会上表示，工作20多年的一线教师待遇，可能还不如20多岁的学校团委书记，而且学校在制定绩效分配方案时，教师的工资究竟该用何种绩效来评定，几乎“无尺可量”。另据南方都市报记者报道，针对前段时期教师之间争议较大的绩效工资分配情况，深圳市教育局近期对中小学绩效工资政策执行情况进行专项检查，发现部分学校绩效工资方案通过率不高，如宝安区新安翻身小学为55.6%，福田区梅华小学为62.2%，均未达到规定的比例……一项好政策，如何不变味，而是变得更好，值得深思和探究。

　　缺乏有效执行，再好的教育政策也只能是一纸空文

　　教师绩效工资改革，这一旨在提高教师工作积极性、促进义务教育均衡发展的“教育新政”，为何在实施过程中出现了“杂音”？从表面上看，这种情况固然与一线执行人员的消极卸责或认识不到位有关，但深层次原因仍是教育政策执行的复杂性使然。传统观点认为，只要教育政策制定好了，并具备了严格的组织构造、执行程序、专业化分工、规章制度、命令指挥和控制系统，就能满足教育政策目标的需要，从而实现教育政策的任务。这对于那些影响范围较小的具体政策而言，也许有一定道理。但对于那些基本的重大政策而言，就存在很多缺陷。

　　例如，近年来，我国针对教育的公平与效率、大学治理、异地高考、义务教育普及化和学术腐败等问题，出台了一系列政策，但执行效果都不尽如人意。由此可见，类似这些影响范围广泛的重大教育政策的执行，决然不是一种简单的可控制、可操作的程式化系统，在教育政策的执行过程中，任何一个变量的增加或减少、强化或弱化都可能给教育政策的执行带来难以预测的结果。

　　正如前面案例所述，在国家和各地一再强调绩效工资要向一线教师、骨干教师等倾斜的情况下，一些学校在执行时还是出现偏行政、轻教学的现象，这本身就说明落实好国家的教师绩效工资精神，仅仅靠出台和下发文件是难以做到的。教育政策不只是简单的文本拟订与颁布，教育政策执行也不只是简单的应付和摆设。要达到预期的目标，取得预期的效果，根本还在于教育政策的有效执行。

　　如果教育政策不能得以有效地执行，教育政策目标就只能是纸上谈兵，画饼充饥。

　　教育政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动

　　综观我国教育政策执行的现状，笔者发现，从教育政策问题的确定、教育政策目标的定格、教育政策方案的选择、教育政策的出台，到教育政策问题的解决、教育政策从理想变成现实教育政策目标得以实现，整个过程与基本环节都不可避免地要面对一系列复杂问题，尤其是非确定型、风险型、对抗型的教育政策执行，其中的复杂性更是十分明显。想当然地以为，教育政策付诸实施的过程十分简单、一定会顺利达到决策目标，是不符合实际情况的。

　　从教育政策执行与外界关系来看，它是一个处在外部环境中，并不断与外部环境进行能量交换的系统。从一定意义上说，这种敏感性使得我们不可能在远离平衡态的条件下，根据教育政策的指示和要求，在对自身、环境、目标群体等各种影响因素的认识基础上，就实现政策目标的努力做出精确的预测。同时，教育政策执行的复杂性是政策主体、政策本身与政策环境交织在一起的一种相互作用的状态。正是基于这些要素之间错综复杂的相互联系、相互作用，才构成了这种具有特定功能的教育政策执行复杂性系统。

　　从我国转型期教育政策理想状态(人的期望、需要)与现实的巨大差距来看，复杂性说明了教育政策执行失败的归因及对教育政策目标实现的负面影响，反映了教育政策执行中众多参量和因素的离散。有时候，即使一项教育政策在宏观上讲得通，但在实际工作中却难以实施；究其根源，一方面表现为执行系统内部的复杂性，另一方面又呈现出系统之间的复杂性，而复杂性使教育政策执行的效力失真、降低成为可能。

　　在我国，教育政策执行一直是个老大难问题，中央做出的一些正确决策到了基层被执行时就会出现这样那样的问题，最终发挥不了应有的作用。究竟是什么原因造成了教育政策执行效率低下？实际上，教育政策执行系统是教育政策主体在特定的政治环境中与教育政策客体互动的一种复杂系统，系统的要素之间或子系统之间表现出了很强的耦合作用。

　　复杂性在教育政策执行过程中所表现出的非线性特征，使得我们既不能对某项教育政策执行结果作武断的归因,也不能对某种可能出现的教育政策效果作断然的预测。以“减负”政策执行为例，我们既不能将减负与素质教育相提并论，也无法将减少作业量和考试次数与达到减负目的画等号。

　　教育政策执行实践活动不存在如钟表运行那样的内在运行机理上的重复。它一方面时时受到外在环境的影响，另一方面也时时受到教育政策执行过程中参与主体等内部条件的制约，正是这种相互作用、相互反馈的关系赋予了教育政策执行活动的复杂性。

　　揭示教育政策执行复杂性须打开复杂性视阈

　　教育政策实践证明，“复杂性”是一个不容回避的话题。作为教育政策过程中的重要阶段，如何消除教育政策执行中的问题阻隔，将教育政策观念形态的内容转化为实际效果，一直是教育政策学的重要研究领域。包括我国在内的整个世界都在反思教育政策执行中出现的偏离、受阻、停滞等现象，并据此对教育政策执行方式进行变革和改善。

　　究竟以什么思维方式来看待教育政策执行的复杂性呢？必须认识到，教育政策执行的过程和环节不是一种简单的线性排列，即一种教育政策被制定出来之后，后面的形态就表现为各种执行行为形态。真实的教育政策执行过程是复杂的，只有用复杂性思维来研究教育政策执行中的复杂性，才有可能在现实的教育政策执行中发现更多的复杂性问题。

　　就我国教育政策执行的复杂性情况看，在社会转型期由于教育政策执行资源配置方式的多元化，教育决策权的下放与转移和教育政策执行主体的类型与权限的扩大，使各种各样的教育政策执行偏离现象成为了常态。这种教育政策目标与现实之间的落差，如果完全依赖于牛顿等创立的还原论、均衡论，不可能得到完美的答案，而用复杂理论来研究，则可以打开原有的思维范式。

　　聚焦于国际上复杂性科学的兴起和教育政策执行研究的前沿领域，用复杂理论研究教育政策执行的复杂性，对丰富教育政策学的学科建构，凸显教育政策执行复杂性研究的方法论价值，构建形成具有中国特色的教育政策学学科体系，推动本土化的教育政策体系和运行机制的建立与完善，提高教育政策执行的质量，具有重要的意义。因此，有必要打开复杂理论的视阈，应用复杂理论的原理和方法，全面地、动态地考察教育政策执行的复杂性。

　　(作者系国家教育行政学院教研部副研究员）