作者简介：杨润勇，中国教育科学研究院研究员，教育学博士。

　　内容提要：国家提出中小学“特色发展”目标以来，政策落实取得了一定进展。但调查发现，部分普通高中在政策执行中出现了“非常态”状况，陷入了“普遍滞后”、“偏差频现”以及“效能不高”等现实困境。从制度的视角剖析，正式制度缺失、非正式制度“大行其道”以及政策变迁受阻等因素是政策“执行难”的具体制约因素。全面有效落实“特色发展”目标，需追根溯源，在制度创新中寻求突破。

　　关 键 词：普通高中 特色发展 政策执行 困境 制度分析

　　标题注释：本文系全国教育科学“十二五”规划教育部重点课题“我国普通高中特色发展的制度保障研究”(课题批准号：DHA110248)的研究成果之一。

　　1993年以来，我国普通高中明确了“特色发展”的政策目标。《中国教育改革和发展纲要》(1993)率先提出包括普通高中在内的“中小学要办出各自的特色”；教育规划纲要(2010)中首次明确针对普通高中提出了“多样化、特色发展”的政策目标。①从政策学的角度审视，一方面，“‘多样化、特色化’是教育规划纲要提出的新时期我国普通高中教育发展的新目标，是国家教育政策文件中对普通高中的发展提出的明确方向”，[1]一经正式提出，就是实现了“教育政策合法化”；另一方面，教育政策经合法化之后，就已经进入政策执行阶段。[2]教育政策重在执行。没有政策的有效落实，普通高中实现“特色发展”的目标就会落空。

　　制度分析是一种跨学科的研究方法，对于教育政策执行研究具有独到的价值。按照制度分析的理论，“特色高中政策”的落实行为，需在一定制度的规约与保障下展开。因此，政策执行出现问题，往往与制度因素有着千丝万缕的关联。

　　一、普通高中特色发展政策执行“困境”调查

　　我们从全国东、中、西部抽取了30所普通高中，②对学校校长、教师以及学生家长、区域教育局相关管理人员100余人进行了访谈。调查发现，为落实教育规划纲要要求，一些地区立足学校或区域，对普通高中“多样化、特色化”发展进行了初步探索，政策执行有所进展，有所成效。但是，总体讲，特色发展政策执行“滞后现象”明显，政策目标落实陷于现实“困境”之中。

　　(一)政策执行普遍“滞后”

　　调查发现，特色高中政策普遍推进缓慢。除了少数普通高中为“多样化、特色发展”试点学校外，大多数被调查教师认为学校“距离特色发展目标还相差甚远”，“多年下来，没有见到学校有不同于其他学校的独特性出来”，而且“区域内各个学校情况大同小异”。总体看，“特色高中政策”落实“滞后”现象比较普遍。政策执行“滞后”，主要表现在各地政策落实时间上出现“迟滞”。教育规划纲要颁布已近5年时间，其任务期限已经时间过半，但很多学校、地区依然“千校一面”；政策执行“滞后”，也表现在行为上的搁置。较多的学校“只有口号，缺乏行动”；相当一部分学校还“置身于政策之外”，对政策的要求“无动于衷”。

　　分析访谈结果，一部分学校对于政策的落实，属于“无意滞后”，受到了客观条件、环境的强力制约；也有一部分学校则明显带有“主观意愿”，认为特色发展目标在目前普通高中而言，“说起来，非常正确；做起来，根本不可能”，较真实地反映了政策执行“滞后”的现状。

　　(二)政策执行频现“偏差”

　　“特色发展”政策落实陷入“随意化”怪圈。一是政策执行“表面化”，没有实质性的进展。“特色发展只是摆摆样子、走走形式”；“只提出了空洞的口号”，“没有全校共同特色目标，没有行动方案，没有长远计划”；“领导们不想来真的，不愿来真的”。有的校长反映“上级(主管部门)对此不提不念，学校如果太积极反倒是喧宾夺主，自找没趣”。

　　二是政策执行“面目全非”，特色发展目标被严重曲解。特色高中政策在执行中被扩大、被歪曲。很多老师反映，特色发展“如今成了一个筐，学校任何想要的都往里面装”；有的学校“很随意地确定了学校的所谓特色目标”，更有甚者，有的学校竟提出了“最大特色就是高考成绩”。

　　三是政策执行“一窝蜂”，凸显急功近利的倾向。“特色发展，就是一个运动，像一阵风，来得快走得也快”。“(落实工作)在‘纲要’刚颁布后热闹了一番，上级曾要求各校在保证高考成绩的情况下谋划各校的特色项目，以后动静越来越小，现在(特色发展)基本不提了”。一些地方短期内“迅速”评定出若干特色高中，追求“立竿见影”，把原来重点校换名充数；还有的地方给各学校“分配特色”；学校“定位在迎合上级要求，不能够面对特点和优势，盲目照抄外地经验”；一些地区搞“一校一特色”，很多事“以小规模项目充当整体特色，以小范围代替全体学生”。

　　特色高中政策执行表面化、随意化导致政策的权威性不足，政策严肃性受到较大挑战。这反映出教育主管部门，特别是普通高中学校“不解”政策本意，无法正确执行；但更多时候是“有意”为之，表达的实际上是“拒绝执行”的态度。“上有政策，下有对策”成为选项，部分学校“我行我素”，以“应付”态度回应特色发展落实。

　　(三)政策执行“满意度”不高

　　被访谈教师、校长及地方教育局管理人员普遍对特色发展“满意度”不高。普遍认为“‘千校一面’的问题并没有得到有效解决”，“学校的特色发展目标根本不切实际”；“学校特色课程体系构建方面没有实质性改革，还是高考占据绝对上风，压倒一切”；“课堂教学一如既往，没有改变”；有的学校“也下工夫设计了一些项目，但只是少数几个人负责，绝大多数师生并不参与，中看不中用”。

　　校长们认为，政策执行效率不高的根本在于“政策的贯彻上，上下政令不甚通畅”。“在这个问题上，上级领导说的与做的，并不十分一致”；在政策落实的问题上，“设置了一些人为的条件，比如高考不能受影响，保证家长们不能提出意见”等；“评价导向、标准没有把‘特色发展’作为重点，只能走过场”。

　　地方教育管理人员认为，“从区域角度讲，普通高中走向特色发展，时机还不是很成熟，应该先从大城市，重点高中来”；“如果冒进推行，不确定性太大”。所以“上面不抓紧，下边学校有顾虑，这个事情快不起来，一时半会不可能有显著的推进”。

　　“特色发展”落实陷入困境，会导致政策执行低效；反过来，政策执行满意度不高，客观折射出政策执行中效益不高，也会引发政策执行进一步陷入“困境”。