作者简介：许杰，国家教育行政学院教授，博士。 102617

　　内容提要：学校主体性危机是现代学校制度建设的误区。推进教育治理体系和治理能力现代化，亟待重构学校主体的功能定位，提升其主体性。从教育治理视角看，增进学校主体性，需要国家层面提供制度保障，确立学校法人地位，实现学校主体法人治理；在外部关系上，需要确立合作参与机制，以实现学校与政府和社会不同主体“共治”；对于学校内部，当务之急是跨越科层体制，改变学校组织结构及运作模式，建构基于公民社会组织的学校共同体模式，提升学校主体能力。

　　关 键 词：教育治理 学校主体 现代学校制度

　　标题注释：本文为2013年度北京市教育科学重点课题(优先关注)“中小学现代学校制度建设研究(AFA120006)”的成果。

　　[中图分类号]G47 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2015)11-0019-05

　　党的十八届三中全会提出推进治理体系和治理能力现代化，这体现了党的执政理念从“管理”到“治理”的转变。袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议讲话中强调，推进教育治理体系和治理能力现代化，必须发挥学校主体作用，加快建设现代学校制度。推进教育治理体系和治理能力现代化，必须把学校作为基点和归宿，建立并完善以有利于学校持续健康发展为导向的体制机制，最大限度地激发学校作为教育“细胞”的活力。质言之，教育治理下的学校制度建设，需要加强学校主体建构，真正提升学校主体性。

　　一、学校主体性危机：现代学校制度建设的误区

　　自20世纪90年代以来，现代学校制度建设问题逐渐凸显，但多年过后，其成效不容乐观，政府干预过度的问题仍未彻底解决。建设现代学校制度在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)中再次得到国家政策的回应。一些中小学校长和基层教育工作者普遍反映，学校主体性缺位，自主意识淡漠，自主能力不强是目前学校管理的主要问题。质言之，在理论和政策层面，迄今仍未弄清“建立现代学校制度”问题的根本和解决问题的路径，致使实践层面的学校作为现代学校制度建设的核心主体，在这一进程中呈现缺位和错位的表征。

　　学校主体性危机，首先体现在学校主体的缺位。从对现代学校制度与政策制定过程的研究可以看出，来自民间的热心研究者和来自官方的政策决策者构成了对现代学校制度话语的谈论主体。官方的政策决策者的主观愿望和价值观指向，决定了建立现代学校制度的政策合法性；民间的热心研究者的理性思考和学理研究，构筑了现代学校制度的理论框架和理想模式。①建立现代学校制度不是形而上的理论命题探讨，而是具有很强的实践性、针对性和操作性的改革举措，学校相关主体(包括校长、教师以及家长、学生乃至社区有关人员)，如果置身决策过程之外，缺乏参与权和话语权，那势必导致现代学校制度的政策实践大打折扣，很难得到基层工作者的一致认同，因为各利益相关者的政策诉求在其中难以得到合理体现和表达。“第一线的教育改革至今仍缺乏一种制度变革的视野，而谈论制度、体制创新的学者们又倾向于脱离第一线的教育改革来研究，不足以使人们看到公立学校内在的制度变革需求和制度变革巨大的潜力”②，这致使公立学校内在的制度变革需求和制度变革巨大的潜力没有得以充分显现，严重地制约了现代学校制度建设的进程与成效。

　　其次，学校主体性危机体现在学校主体的错位。自上而下的学校制度改革路径，决定了决策者和研究者对现代学校制度话语体系的控制，其意愿和价值取向渗透到对现代学校制度的阐析和建构，某种程度上造成了学校主体的错位。一是市场化取向。纵观近二十年来有关现代学校制度的研究，人们在该问题的认识上存在着某些较明显的偏差和错位。有些研究事实上已背离学校教育的本真，陷入了“企业”和“市场”的泥潭。他们不但忽视了现代学校制度所具有的丰富内涵，也忽视了绝大多数学校利益相关者的利益，从而有意无意地成了为少数人争取利益的“代言人”。有人在论及“现代学校制度”时，更多的是考虑对企业制度的借鉴，将有关企业的理论、方法和规则移植到现代学校教育中来，认为学校与企业存在显著的相似性。“股份制”和“公司化”是现代学校制度构建的一种“理想”和重要的方略。因此，“政府与学校的分离，不仅仅是为了使公办教育部分的学校拥有充分的办学自主权，而且是实现办学多元化，形成公平竞争的教育市场所必需的”③。二是行政化取向。实然层面的“现代学校制度建设”是伴随公共权力变迁而发生的重大教育政策事件，总体上实现了义务教育统筹层级的上移，强化“省级统筹”，落实“以县为主”的教育发展责任。但与之形影相随的是，政府在承担责任、履行义务的同时，对学校的管控在升级，很多权限处于高调“上收”状态，如，对于学校的财政预算、教师聘用以及物资采购，教育行政化程度有所增强，政校关系处于不和谐状态。“在省、市、县三级教育行政体制中，区域教育发展的四大支柱——教育财政、学校、师资和课程的纵向指挥和调控系统，即针对教育资源配置的由上至下的省市县三级教育宏观调控，在教育行政领导和学校领导的任免权由县级政府及其教育行政部门主管的情况下，学校在发展中难以发挥效力。”④政府干预过度的问题仍未彻底解决。因此，《规划纲要》仍在坚持“简政放权”、管办分离的改革目标。要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，其重点就是简政放权和转变政府职能，调整政校关系。当前，我们应探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。

　　二、教育治理中的学校主体定位

　　联合国全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。是使相互冲突或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排。”⑤“管理是从上至下、一元单向的。而治理是指在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。可以说，随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的。”⑥进言之，治理理念在教育领域的适用意味着要改变传统的政府作为单一主体的统治地位，要求多元主体——教育主管部门、学校、教师、家长以及社会成员之间建立平等协商对话关系。教育治理的价值目标是办成“好教育”，使教育领域公共利益最大化。⑦亦即，使内在于又超越于多元主体利益之上的学生的根本利益和长远利益，以及社会的根本利益和长远利益，能得到最大化的实现。这在本质上是要求捍卫教育的公共性与公益性，解决教育中的公共利益被蚕食和侵蚀这一现实问题。显而易见，治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。如果说行政管理强调的是单一政府主体，那么教育治理则凸显的是政府、学校和社会不同主体之间的主体间性。主体间性作为主体间关系的规定，是指主体之间在语言和行动上相互平等、相互理解和融合、双向互动、主动对话的交往特点和关系，是不同主体间的共识，是不同主体通过共识表现的一致性。⑧以此观之，教育治理中的现代学校制度建设，关键在于彰显学校主体的本真功能价值，复归其主体性。即，重构学校的主体定位，使学校真正成为现代学校制度建设的主体。