作者简介：陈东升，北京师范大学教育学部博士生。北京 100875

　　内容提要：中小学生学籍管理是学校工作的重要内容。积极推进中小学生学籍管理的信息化建设，从全国“一盘棋”角度加强学籍管理工作，成为基础教育领域深化综合改革的重要任务。面对行政、技术和应用等方面的壁垒，只有建立全国统一的中小学生学籍制度，建设互联互通的电子学籍平台，才能加快实现基础教育治理体系和治理能力现代化。

　　关 键 词：中小学生 学籍管理 学籍系统

　　党的十八大报告提出“新四化”目标，把信息化摆在前所未有的地位，信息化成为深化改革发展的时代特征。中小学生学籍管理是学校工作的重要内容，面对工业化和城镇化带来的人口流动挑战，积极推进中小学生学籍管理的信息化建设，从全国“一盘棋”的角度加强学籍管理工作，成为基础教育领域深化综合改革的重要任务。

　　面对行政、技术和应用等方面的壁垒，只有建立全国统一的中小学生学籍制度，建设互联互通的电子学籍平台，才能加快实现基础教育治理体系和治理能力现代化。为此，2013年7月教育部印发《中小学生学籍管理办法》(教基一[2013]7号，以下简称《办法》)，规定从9月秋季入学开始，施行新中国有史以来第一个全国统一的中小学生学籍制度。作为管理方式和手段，2013年初开始在全国内地所有省份部署电子学籍系统，2014年1月开始全国联网试运行。对这一重大改革项目进行系统梳理、分析和思考总结，有助于推进基础教育管理信息化的深入发展。

　　一、中小学生学籍管理制度的现状与改进

　　2011年底，国家完成了对西藏、青海、甘肃、四川、云南五省(区)特别困难的42个县的“两基”国检验收，标志着“两基”在我国的全面实现。[1]同时，建立了符合中国国情、照顾区域和地域差距、统分结合、以省为单位、以县管理为主的管理体制，这也决定了中小学生学籍管理的体制。但是，随着经济社会高速发展，生产要素、劳动力资源开始更大范围全国流动，以省为单位的中小学生学籍管理架构从建构之初便孕育着解构。探索全国统一的中小学生学籍管理路径既是制度的应势创新，又是中小学生学籍管理制度的关键环节。目前，我国中小学生学籍管理虽然面临一定的困难，但初步取得了一定成效。

　　第一，健全了中央级制度，替代了各地制度，结束了各地制度建设不平衡、有关规定不一致的局面。我国中小学曾经一度实行分省管理，中央没有对其学籍管理出台专门的管理制度，只是在《小学管理规程》(1999年)中提出，“小学学籍管理的具体办法由省级教育行政部门制定”，对中学则没有做出相应规定。由于缺乏来自国家层面的宏观的、统一的、明确的制度要求，从调研的情况看，全国只有23个省份出台了学籍管理办法。在对未出台管理办法省份所辖的市县进行进一步调查时，发现也只有极少数的市县出台了学籍管理办法，并且各地出台的学籍管理办法对学籍管理的核心内容，如学籍注册、学籍变动、学籍电子化管理、学籍信息安全等规定不尽一致。建设电子学籍系统、出台《办法》改变了国家层面缺乏总体制度安排导致的各省学籍管理办法不一致、难以实现省与省之间顺利对接的情况，适应了当前流动学生学籍管理的需要。同时，各地按照要求出台了《办法》的实施细则。截至2015年3月，全国29个省份和新疆建设兵团已经印发细则，初步构建了全国制度网络。

　　第二，整合了中央层面各项子制度，为全国电子学籍系统提供了上位制度支撑。进入21世纪以来，基础教育出现了一系列难以管理而又必须面对的难题，如“高考移民”、“控辍保学”、转学不规范、大城市择校、学生人数不准、冒领资助金等，给现行管理模式和手段带来了诸多困难。利用现代信息技术，实行实名制登记和扁平化管理成为各地的探索和实验方向。在各地实践的基础上，教育部开始着手通过建设全国统一的电子学籍系统来解决这些难题。学籍系统建设被列入“金教工程”并确定为优先建设的项目之一。2013年，袁贵仁部长在年度全国教育工作会议上特别强调，要加快教育信息化建设。在完善标准、互接互认的基础上，把学生、教师、校舍，以及就业、资助、营养改善等方面的管理系统整合起来，发挥综合效用。针对目前数据分散、采集困难、交换不畅等问题，重点建设国家和省两级数据中心，逐步实现学生、教师、学校等信息全部入库。2013年全国中小学生学籍信息管理系统建设启动现场会于3月29～30日在贵州省贵阳市召开，标志着电子学籍系统建设进入全面实施阶段。《办法》整合了与学籍管理有关的各项学生管理子制度，进一步明确了学籍管理实施的主体、客体以及相互关系，规定了电子学籍系统是实施学籍管理的具体手段和依托，既集成健全了制度，又为电子学籍系统的顺利实施提供了上位依据。

　　第三，以总制度为基础，开创性地探索建立了一系列子制度，形成了有效组织实施的制度群。一是建立了及时回应群众投诉的工作机制。及时回应投诉问题既涉及和谐稳定，又关系着系统自身的健康发展。对此，教育部印发了《关于建立完善处理群众投诉中小学生学籍管理相关问题工作机制的通知》(教基一厅函[2014]50号)，明确了各级教育行政部门和学校的责任，确立了一系列工作原则，建立了清晰的工作机制。二是高度重视系统和数据安全工作，为规范数据导出、使用和管理，教育部研究制定了《全国中小学生学籍信息管理系统数据导出使用管理规则》(教基一厅[2015]2号)，明确了数据导出的使用管理规则。同时，还印发了有关工作通知，要求各地核查系统运行环境确保达到要求。三是印发了《关于开展问题学籍处理和建立数据质量核查机制的通知》，明确了加快处理问题学籍、建立学生个体数据核查机制、认真做好数据核查工作、全面应用学籍日常管理功能等任务，努力探索建立健全长效数据质量提升工作机制。

　　二、中小学生学籍管理制度设计的原则与应用

　　中小学生学籍制度的建立充分遵循和印证了制度设计的基本原则，既贯穿应用了形式逻辑不矛盾律，又充分应用了辩证逻辑的历史和过程建构方法，实践和丰富了制度设计理论。

　　第一，遵循和其他制度不矛盾的原则。中小学生学籍管理是基础教育行政管理的重要内容。根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出的基础教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”和《义务教育法》规定的“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”，并充分考虑到各地学籍管理的实际情况和较大差异，《办法》确定了省级统筹、属地管理的原则，明确了各级教育行政部门及学校在学籍管理中的具体权限和职责。由此可见，中小学生学籍管理制度并不是中央向地方收权，而是在大的制度框架和前提下，就某一方面进行的制度完善和对大的管理原则的申明和贯彻。

　　第二，遵循所有对象全反映的周延原则。学籍管理从计算角度看，就是核准、筛选和统计。其中，真实和准确是学籍管理的生命线。出台学籍管理制度并用信息化管理，本质上就是对“制度设计必须对所有设计对象全面周延涵盖”这一原则的切实应用。一是确保中小学生学籍的唯一性，一个也不能少，一个也不能多。学籍是指某个儿童少年作为某所学校学生的身份，也是学生在该校学习的资格。学生和学校构成了学籍的两个基本要素。正常情况下每个学生都应拥有一个学籍，对应着某所学校。[2]当前，一些地方对学籍的取得、变动、丧失、恢复、完结等方面的规定和管理还不够严谨，出现了一人多籍、人籍分离、有人无籍等问题。为确保中小学生学籍的唯一性，《办法》规定了新生办理入学手续后，学校就要为其建立学籍，通过电子学籍系统申请学籍号。学籍号在全国范围内具有唯一性，终身不变。学籍号生成规则由国务院教育行政部门制订，同时规定学校不得以虚假信息建立学生学籍，不得重复建立学籍。学校和学籍主管部门应利用电子学籍系统进行查重。二是确保中小学生学籍的真实性，有就是有，没有就是没有。人变化了，标志学生定位的学籍必须相应变动。为确保学籍内容的真实性并及时记录学生基本信息和学习情况，也为了确保学校统计数据的真实性和数据更新的及时性，防止出现学生在原学校“不辞而别”，在新学校无从登记和无法统计，确定了“籍随人走”的原则。除普通学校接收特殊学校学生随班就读、特殊教育学校、工读学校外，学校不得接收未按规定办理转学手续的学生入学。所以，传统意义上的借读自然应该取消。江苏等地已经按照要求，全面取消借读。[3]

　　第三，遵循历史过程反映的原则。学籍管理的一个重要作用就是全面、全程记录学生的成长经历。为全面记录学生的成长情况，《办法》立足促进全面实施素质教育设计了学生学籍档案基本内容，除包括学籍基础信息外，还包括学生的综合素质发展报告(含学业考试信息、体育运动技能与艺术特长、参加社区服务和社会实践情况等)；体质健康测试及体检信息、预防接种信息等；学生在校期间的奖励信息，以及享受资助信息等。为完整记录学生的成长过程，《办法》规定了学籍变动，包括正常变动(升级、升学)和非正常变动(转学、休学、复学、出境、辍学、死亡)处置的办法和流程；对于跳级、留级和失踪虽然文字没有提及，但已经包含在学生学籍信息发生变化处置要求之中。为兼顾基础教育阶段的各类学生，《办法》覆盖了在普通学校随班就读的残疾学生，工读学校、特殊教育学校学生等情况，还考虑了外籍学生和港澳台学生的学籍管理问题。总之，《办法》力图构建跨地域、贯穿基础教育各学段、动态监管、全程跟踪的综合体系。

　　第四，遵循抽象适度的原则。《办法》第十一条规定，各学段各类学籍变动的具体条件和要求，由省级教育行政部门根据国家法律法规和当地实际统筹制定。学籍管理只是学生管理的一部分，是对学生行为管理关键内容的如实记录。学生行为管理是一个十分庞杂的体系，地域特征也比较强。比如对于跳级的管理，有的地方规定不可以跳级，有的地方虽然可以跳级但和其他同意跳级的地方规定的条件又明显不一样。硬性统一全国制度，相当于剥夺了各地因地制宜管理学生的权限。因此，《办法》跳出了对具体内容的规定，抽象上升到各地个别性规定的一般层面，即只要求如实记录。这种记录性是普遍性要求，避免了在管理条件不一致上的纠结，为学籍系统可接可转创造了可能。

　　三、中小学生学籍系统建设的壁垒与破解

　　学籍系统建设和应用中也存在一些问题，这些问题恰恰是近年来教育改革发展积累下来的。由此，统一的学籍制度和电子学籍系统建设对解决现实问题具有深远影响。

　　第一，破除行政壁垒，依法行政，理顺管理权限统筹。在学籍系统建设和应用中，面临着行政壁垒这一个不可逾越的屏障。一是电子学籍系统实行五级应用(中央、省、市、县、学校)和两级部署(中央、省)，一些原有系统的省份实行的是多级部署，全国统一后，人员的配置、经费的使用等都会受到冲击，自然使一些地方的积极性大打折扣。二是系统部署后，中央只提供一次性数据中心建设支持经费，且限于中西部地区，经费差额和未来的大量人员及运维经费需由地方承担，财力不足的地区难免会有惰性心理。三是各地对于学生和学籍管理，从本地利益出发，出现抢夺生源和不愿接收学生等行为。四是行政部门内部业务协调度低，出现部门政策和要求“打架”现象，影响了学籍管理工作。