作者简介：徐玉特，武汉大学教育科学研究院 博士生 430072

　　内容提要：基础教育管办评分离是实现政府、学校和社会各司其职，尽心尽责推进基础教育发展的关键。然而，实践中还存在政府、学校和社会各主体地位不平等、权责不明晰导致政府管理职能的缺位、越位和错位，学校自主权受到抑制，社会中介组织独立性和自主权缺损；约束政府和保障学校与社会权责的制度供给不足及有效性不高等困境。这需要在改革中明确管办评各主体的权责，构建各权责主体协同发展机制；建立健全约束管办评各主体权责的法律法规，依法保障各主体权责。

　　关 键 词：基础教育 管办评分离 政府权责 学校自主 制度供给

　　标题注释：本文为全国教育科学规划教育部重点课题“基于国家中长期教育改革与发展规划的校长胜任能力模型研究”(DHA090168)的阶段性成果。

　　一、基础教育管办评分离实践中面临的主要困境

　　基础教育管办评分离实质是政府(包括各级政府及其所属各部门，下同)负责“法律和法规制定与执行、公共政策设计、发展规划制定、服务平台建设、监管职责完善等方面的宏观指导和政策服务”[1]，即政府角色需要从微观和直接管理者向宏观和间接管理者转变。学校作为办学主体拥有有效运用各种资源为社会提供各类教育服务的权利，拥有法人主体地位，具有主动发展意识与能力，能够自觉进行自我约束和自我管理，即学校拥有人权、财权和事权。社会中介(专业)组织(非政府、非营利性专业机构)作为评价主体，承接政府的委托，购买具体教育管理事务，如评估、咨询等，为学校、政府决策和监督提供服务。总之，管办评分离需要强权的政府分权、放权和赋权，使得各主体的地位平等、权责明晰，而各主体的权责明晰需要制度给予保障。

　　(一)管办评各主体地位不平等，权责不明晰

　　1.政府的管理者职能缺位、越位和错位

　　现实中，政府作为强势群体的利益获得者，总是习惯于当各个学校的总校长，这直接导致政府作为宏观管理者的缺位、越位和错位。

　　一项对浙江、江苏、贵州三省的调查也表明，“有82％的学校教职工不同程度地认为教育行政部门(局)有不该管但管了的事情”[2]。

　　而政府忙于应付学校的工作，对教育的规划和法律法规等制度层面的督政处于缺位状态。这使得各级政府的教育寻租、腐败和不作为有机可乘。

　　2.学校的自主权受到抑制

　　长期以来，政府全权掌握学校的人事权、财务权和校内的各种资源调配权，学校无需也没必要涉及自主权的问题。自教育体制改革特别是推进管办评分离以来，学校有了一定的自主空间，但在重要的人事权和财务权上依然无法落实。

　　从外部看，政府的简政放权力度不够。当前，政府虽然积极推动落实“校长聘任制”，却没有实质性地落实“校长负责制”，即学校仍旧没有办学自主权，校长很多时候仍是“有职无权”的角色，校长的任用调配和评价均由教育行政部门说了算。因此，为了“博得”政府部门的“欢心”，校长只能疲于应对各个部门摊派的项目和应付各种各样的行政检查，很少有人真正去思考教育的本质、学校办学的方向、教育的规律、学校是否遵循了教育发展的规律和学生身心的成长规律等问题。如，通过对全国各地的数千名校长的问卷调查和访谈发现：“目前行政干预学校办学涉及诸多方面，有些地区，任何行政部门均可以打着所谓‘检查’的旗号，大摇大摆进校开展各式各类检查，学校需要在最短的时间内加班加点扫地、炮制材料等，学校为此苦不堪言。学校需要按照统一格式编制学校规划；不问需要统一组织教师培训；干预教师考核、入编及绩效；对校长考核要求稳定压倒一切、不讲法制和程序”[3]等等，凡此种种，不一而足。

　　从内部管理看，学校缺乏教师和家长及其相关利益者组成的委员会或董事会等对权力的制约。学校要获得自主权除了简政放权外，还需要完善内部治理结构。具体而言就是必须在政府放权到学校之后，如何对校长权力进行约束，使其行使的人事权、财务权等得到有效的监督。这些组织应该包括由政府各部门、教职工、家长、社区代表、各种非政府组织和学生等利益相关者代表组成的董事会、理事会、校务委员会、家长委员会和教职工代表大会等。但在现实中，教工代表大会、校务委员会、家长委员会、董事会、理事会等组织在学校的落地生根还很艰难，就算有些经济较发达的东部沿海地区建立了相应的组织，而其在促进学校自我约束、自我管理和自我发展层面的力量还相对薄弱。实行了管办评分离的地区对董事会、理事会及各种委员会等组织的设立和赋权问题没有足够重视，致使该类组织空有其名，不能有效发挥其应有的作用。

　　3.社会中介组织的独立性和自主权缺损

　　社会中介组织在教育领域主要有两种类型，一是脱胎于政府部门的评估组织即官方中介组织，其职能主要是督政和督学。二是草根社会中介组织，包括社会团体和民办非企业组织，其主要凭借专业权威对学校教育教学活动的效果和学生学习结果进行评价，主要履行评估检测的职能。后者成长和发展的土壤和动力均来源于政府从微观的评价主体中退出后留下的空间。督政、督学和评估检测“三位一体”协同发展是促进教育改革和发展的关键。

　　但现实中，官方中介组织往往沦为政府营造物，使其得到更多的政府的资助和扶植。然而，政府营造物本身无法独立自主地进行科学、客观和公正的评价，而且其进行的是督政和督学，缺乏评估检测的专业性和科学性。这只能说明行政性督导作用得到强化，而专业性评估力量还未得到发展。

　　草根中介组织的发展取决于政府让渡的自由空间，其独立权和自主权也由政府掌握。现实中由于政府的权责不明晰导致草根中介组织的独立性和自主权的缺损。一方面，在教育领域内，社会团体类的组织主要以学术的交流为主，还无法涉及提供各种教育管理和评价服务，他们所开展的学术交流活动也须经主管部门严格审批。虽然社会团体的专业性和权威性得到普遍公认，但现实中，社会团体由于存在着权责不明晰以及受到主管部门的管控过多等而失去评价主体地位。另一方面，民办非企业类的组织，由于政府简政放权不彻底，加之缺乏政府的资助和扶植，其发展自然受到极大的限制，评价主体意识的觉醒和主体能力的建设就无从谈起。有些民办非企业类的组织也能得到政府的资助，但政府主要出于为我所用的立场，而非加强组织能力和自主权的考虑，这就导致本来相对独立的民办非企业类的组织又不自主地依赖政府。相关调查显示，在教育中介组织中，“有65.5％的组织表示政府支持最能促进教育中介组织发展，有24.4％的组织经费主要来源于政府补贴或购买服务，有60.9％的组织负责人仍具公办身份，有48.8％的组织员工主要收入还是来源于财政拨款”[4]。上述两类组织的评价主体地位的缺损和能力建设的不足势必会导致评价权无法落实，评价权最终还是掌握在官办中介组织手里，实质还是政府在评价教育。