作者简介：李立国(1970- )，男，山东滨州人，教育学博士，中国人民大学教育学院教授，博士生导师，主要从事高等教育理论与管理、教育思想史的研究。

　　内容提要：随着高等教育规模扩张和知识生产模式的变迁，大学治理模式开始由学术治理转型为共同治理，大学的治理主体、治理体系与治理实践也随之发生变化。大学治理在由传统的学术治理迈向共同治理的过程中，由于治理与管理的边界不清晰，各方对于利益的不同诉求，商业与政治等外部因素对于大学治理的冲击以及教师参与治理的问题较多，导致共同治理面临困境。大学治理现代化的方向应该是协商式共同治理，既遵循大学作为学术性组织的特性，遵循学术治理要求，落实教师在大学治理中的主体地位，又强调协商在共同治理中的价值，突出尊重、平等、合作与沟通，以保障治理的成效与质量。

　　关 键 词：大学治理 学术治理 共同治理 协商式共同治理

　　标题注释：中国人民大学研究品牌计划基础研究项目“现代大学组织变革与转型研究”。

　　中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-0717(2016)01-0024-17

　　大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配、利益相关者的行为的控制和标准、决策的程序和过程及规则的规定，及在实践中对未能有效解决问题的探索等。对于大学治理的认识，应该从古典大学的“观念导向”的理想主义路径转向现代大学的“实践和问题导向”的现实主义路径，即从大学治理的应然状态走向实然状态。前者基于学术权力、学术共同性的思想和观念，着眼于古典大学的学术权力与教授治校的进步，着重一个大学如何保障学术权力与学术共同体的利益，这是以学术为中心的流行观念，其最大缺陷是忽视了大学治理中大学作为一个整体组织所具有的基础性地位和价值。后者是把大学组织看作一个整体，既强调教师与学术权力的地位，也看到学生、大学领导、行政人员、外部利益相关者的地位和力量，关注建立有效的权威秩序和治理质量。经济合作与发展组织(OECD)秘书长曾言：高等教育体系的管理框架必须鼓励高校在个体和整体上都能实现多重发展目标，高等教育体系及其利益相关者必须保证高等教育的各个方面都能达到优质、公平和高效[1]。现实主义路径更强调大学治理的有效性，站在大学整体治理绩效的立场上，关注大学整体竞争力，而理想主义更关注学术权力，更强调传统的学术治理模式。当然，以组织为中心的大学治理模式并没有忽视教师与学术权力，而是更强调大学组织设计的合理性。组织是现代大学的基础，也是大学治理的基础，既提高了大学治理行为的效率，也是大学治理行为存在问题的根源，这也是现代大学的共同治理存在问题和饱受诟病的缘由。

　　大学治理如同公司治理、国家治理一样，是伴随着大学利益主体的多元化而出现的。企业利益主体多元化催生了企业治理，虽然公司股份制早在19世纪就出现了，但是直到20世纪80年代，由于股东、董事会、经理人、员工之间的权责利关系复杂化，不同的利益主体之间需要形成一个共建共享的利益共同体，就催生了企业组织形式的创新。国家治理也是由于不同阶层、不同利益群体逐渐形成，经济社会主体日渐多元化，仅靠原有的统治与管理模式难以适应这种变化，需要一种新的国家结构包容越来越复杂的利益关系，协调各种利益冲突，这就出现了国家治理结构或国家治理体系的创新。随着大学规模的扩张与利益的多元化，原来的学术管理或者行政管理难以适应新的形势，需要协调大学内部行政与学术的力量，教师与学生的诉求，处理好大学与社会、政府的关系，从而使不同利益主体的博弈竞争转化为大学发展的合力，而不是成为导致大学停滞不前的阻力，这就需要大学治理的改革与完善。从20世纪90年代开始，西方主要发达国家的大学治理模式从传统的学术治理、科层管理转化为共同治理，可能治理的重点与模式不同，但是强调学术与行政的协调、强调社会参与大学治理的共同治理是发展方向。从本意上看，治理强调的是共治，是多元主体的共同参与，是组织秩序的重新整合，故治理是内生秩序，而管理是维护固有秩序。治理也强调原来的组织秩序不适应发展变化需要，而新的秩序主要由内部产生而不是外部强加，治理是内部组织结构与体系的重新整合。

　　在经济全球化和教育国际化的背景下，高等教育的历史成为了世界历史，大学治理形成世界维度。大学治理超越单一和封闭的治理传统与固有模式，运用人类文明在不同文化背景下形成的治理形态，不断推进对于大学与大学治理的理解，并使之走向现代形态。各国大学治理模式虽有差异，但这种差异、不同乃至于冲突，又内化于大学治理的历史发展进程中，各国各地区的大学治理离不开普遍的世界视域。故站在全球高等教育发展的视野，看待大学治理的转型与现代化是极为必要的，既可以看出全球大学治理的相互影响与治理的共有特性，又要分析各国大学治理的不同路径与特征方式。

　　一、从学术治理转向共同治理

　　自中世纪大学诞生起，就存在大学治理。中世纪大学形成了阿尔卑斯山脉以南的以学生治理为主体的学生大学和阿尔卑斯山脉以北的以巴黎大学为代表的教师治理为主体的教师大学[2]。教师大学就是以教授治校为基本特征的学术治理模式，这是西方大学最为经典的治理模式，延续了几百年时间。随着高等教育规模扩张，知识生产与传授模式转变，传统的学术治理转向了共同治理。而大学的共同治理模式亦存在许多难以克服的缺陷，协商式共同治理是现代大学治理的转型和现代化发展方向。

　　西方学者在探讨大学治理问题时，大致归纳了以下几种大学治理模式：一是学院治理模式，由美国组织管理学家马文·彼得森等人提出，亦称为学术同行治理、学术同僚治理，其基本特征是教授治校，学术同行掌握有各项权力，不必顾忌外部的领导权力。为什么称其为学院治理模式，是因为“在过去的组织机构中，大学不过是学院的组合，真正的权力属于学院院长。”学院院长是教授同行选举产生的，不仅具有重要的法律地位，而且具有重大的实际权力。然而，学院院长的权力并不是行政式权力，不能独断专行，每个教授都有参与决策的机会，决策结果是学术同行的共识或妥协的产物。二是科层治理模式，亦称官僚治理模式。源于德国社会学家韦伯，强调基于合法理性的权力，组织结构严密，下级服从上级。20世纪中叶以后，随着高等教育规模扩张，巨型大学的出现，高等教育管理日趋复杂，科森和斯特鲁普提出了这一治理模式，强调以大学校长为首的行政权力和董事会作为决策机构在大学治理中发挥重要作用，大学治理由学术同行治理转向威权治理。三是政治治理模式，由鲍德里奇、萨兰奇克、佩弗克等学者提出并完善。在20世纪70年代以来，大学治理变得愈加复杂化和多样化，与大学事务相关的利益群体日益增加且对大学有着不同的利益诉求，并且逐步地参与到大学治理中来。与科层理论着眼的大学治理属于封闭的组织内部决策不同，政治治理模式强调大学治理的开放性和外部利益群体参与大学治理的可行性。四是创业式或企业式治理模式。克拉克提出了创业型大学的概念，主张大学在国家紧缩公共预算并减少财政拨款的背景下，大学应该多用企业式的灵活经营方式，加强与社会的合作，促进学术服务事项发展，以期获得更多资源。在该理论模式下，强调外部力量参与大学治理并提出建立强有力的核心行政领导，强调决策的高效与有效，强调学术服从于行政，有人称之为高等教育公司模式。其中，第一个是传统的教师主导的学术治理模式，后三者可以归纳为大学的共同治理模式。

　　当前，世界主要国家和地区的大学都在不同程度地由传统的学术治理模式转型为共同治理模式。当然，在共同治理模式中，有的大学强调学术权力的重要性，有的强调外部力量参与的重要性，在政治模式、科层模式、创业式模式中各有侧重。为什么将其归纳为共同治理，是因为虽然校内行政力量及校外利益相关者参与大学治理，但他们必须与教师共同治理大学；作为学术性组织，大学治理不可能无视教师的治理主体地位，而单纯由外部力量或行政力量来治理大学。大学作为学术性组织和教学科研单位，其本质和组织特性决定了大学治理有着共同规律和共同特性，如强调学术治理，强调师生权益等。在中世纪大学以来的几百年发展历程中，大学治理积累了丰富的经验，形成了大学自身独有的治理内容。但自二战之后，随着高等教育规模的扩张和高等教育大众化、普及化发展，面对规模庞大、层次不同、类型多样、成分复杂的高等教育体系，西方国家纷纷实施改革，将大学由教师治理机构变为法人型机构，转向共同治理。丹麦于2003年颁布了《新大学法》，改变了大学的国有高校属性，由此成为了“自治”学校。日本从2004年开始推进国立大学法人化改革，增加大学自主权。瑞典在2010年3月颁布《瑞典自治法》，高校由此获得特殊的公法人地位。芬兰也于2010年颁布新的《大学法》，赋予大学独立法人地位。校长不再由在职教师选举产生，而是由新成立的董事会任命。校董事会成员必须有40％是大学之外的成员。教师也不再是公务员身份，改变了政府聘任教授的做法，教师的任命权下放到了大学。大学的高层决策部门终于获得了学校管理中具有决定性意义的人力资源配置的权限，动摇了教授会自治制度的基础。从总体来看，世界主要国家和地区的大学治理有了转型，一方面是政府向大学放权，扩大大学治理权限，另一方面大学内部治理改变了教师主导的学术治理格局。形成了教师、校长为首的行政力量与外部利益相关者共同治理大学的模式。国家的管控要得法，大学的学术治理要适度，校内行政权力要制衡，外部力量要引入，大学治理在各种权力博弈中出现了转型，并转向了共同治理的道路。在大学治理转型与现代化的历史过程中，世界主要国家和地区的大学治理既表现出同质化的一面，又因各国政治制度、文化传统及高等教育发展阶段不同而呈现出不同的治理特色，即所谓的“同质异形”。但无论运用何种治理模式，发展共同治理，建立学术治理与校长为首的行政力量、外部利益相关者相互制约，协调管理的新型关系，提升大学治理水平是共同趋势。

　　美国大学治理是从学术治理最早转向科层治理、政治治理的典型。当欧洲殖民者在北美建立大学时，也沿用了“教授治校”的理念，如美国第三任总统托马斯·杰弗逊建立的弗吉尼亚大学，在1819年开办，被称为“第一所真正的州立大学”。托马斯·杰弗逊坚信权力必须受到制约，他深受启蒙运动的影响，坚持教师应从事教学，也从事管理，认为大学是教师主导的“学术村落”，拒绝设立校长职位，而是由教师轮流担任主席与董事会共同治理学校。因此，弗吉尼亚大学在最初一个世纪内都没有校长，而是由教师轮流担任的教师主席与董事会共同治理大学。但是，随着时代的发展，教师也认识到校长监管行政的必要性，1904年，埃德温·A.奥德曼出任弗吉尼亚大学第一任校长。教师们也在反省召开教师全体大会参与治理的问题，教师全体会议在1925年决定成立教师评议会(faculty senate)，由教师选出的代表参与治理。由此，坚持教师治校的弗吉尼亚大学也成立了董事会、校长、学术评议会、学生等多方面参与的共同治理模式。弗吉尼亚大学的道理是美国大学的一个缩影。与欧洲大学不同的是，美国大学较早确立了董事会制度，这种外行参与治理的董事会制度是美国最具特色的制度，同时美国大学也较早强调了校长为代表的行政力量参与治理的科层治理模式，也较早实施了外行董事会、州政府参与治理的政治模式。1966年，美国教授联合会(AAUP)，美国教育委员会(ACE)以及大学和学院治理委员会(AGB)共同发出《大学和学院共同治理的联合声明》(Statement on Government of College and University)。该声明确立了管理者和教师共同治理大学的原则，确立了教师参与大学治理的程序和标准，对教师、校长、管理者和董事会各自在决策中的位置和职权提出了建议。20世纪60年代提出的共同治理更多的是科层治理模式，更多地强调从学术治理转向行政力量、董事会、校长发挥作用的治理。这种治理是把大学治理视为封闭的内部治理，描绘的图景是在威权治理下，校长、董事会、教师、管理者把大学治理作为自身内部事务，采取封闭治理模式。而到了20世纪80年代之后，随着美国高等教育繁荣时代的结束，社会各界对于大学的批评不绝于耳，人们更多地相信介入大学内部治理事务才能使大学更好地代表公共利益而非私人事务，大学作为公共利益组织，应该接受社会的监督和利益相关者的建议，于是政治治理模式出现。这种外部力量介入大学内部管理的趋势导致了共同治理中加入了外部力量的成分。