作者简介：邵娟，宋永寿，四川广播电视大学，四川 成都 610073 邵娟(1984- )，女，四川德阳人，四川广播电视大学讲师，主要从事高等教育质量管理和远程开放教育研究。

　　内容提要：国家开放大学和省级开放大学的权责关系，是国家开放大学和省级开放大学所拥有的权利和责任在不同学历层次办学中所形成的关系。从法学视角探寻国家开放大学与省级开放大学的权责配置及相互关系，是实现开放大学良性发展的重要前提。本文着重分析国家开放大学和省级开放大学在办学过程中所形成的权责配置失衡现状，论述了二者在法律地位上的相互独立和平等协作关系；教学活动中的资源互补和共享关系；社会效益上的互惠和共赢关系。提出要实现开放大学由试点向全面推广的跨越式发展，国家开放大学和省级开放大学必须依法享有各自完整的自主办学主体资格。

　　关 键 词：国家开放大学 省级开放大学 权责配置 相互关系

　　基金项目：本文系国家开放大学“十二五规划”2014-2015年重点委托课题《基于法学视角的国家和省级开放大学关系研究》(编号：G14G3305W)的阶段研究成果之一。

　　中图分类号：G728 文献标识码：A 文章编号：2095-5510(2016)03-068-07

　　2012年6月起至今，国家开放大学与北京开放大学等5所省级开放大学已运行了三年多的时间。短短三年多的组建运行，究竟其成效如何？我们不应对开放大学报以苛刻的眼光，而应从深化改革的理性角度，正确面对开放大学实践中的失范现象，积极面对和探索，实现开放大学由试点向全面推广的跨越式发展。国家开放大学与省级开放大学的建设改革，必然涉及传统的利益格局和利益关系的调整，涉及职、责、权的划分与厘清，而职、责、权的行使与追究，必须以法律为依据和保障。下面，本文从法学视角探寻国家开放大学与省级开放大学的权责配置及相互关系。

　　一、国家开放大学与省级开放大学的权责配置

　　1.国家开放大学与省级开放大学的办学自主权与学位授予权的法律依据

　　1998年8月通过的《中华人民共和国高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”“依法自主办学”，指高校依法自主决定学校办学事务的权力。办学自主权在本质上是一种公共权力，是高等学校特有的、基本的权利，是高等学校成为教育法律关系主体的前提。《高等教育法》第32条至第38条规定了高等学校享有的七项办学自主权。包括招生权，学科、专业设置权，教学权，科学研究权，国际交流权，人事配置权，财产使用权。2000年6月2日颁布的《中共中央组织部、人事部、教育部关于印发〈关于深化高等学校人事制度改革的实施意见〉的通知》中规定，高校是具有独立法人资格的事业单位实体，各级政府部门不得干预学校办学自主权范围内的事务。①在法律授权范围内，高等学校有权自主管理学校内部事务，自主确定学校发展计划，自主开展科研、教学与社会服务，建立自我管理、自我约束、自我发展的良性运行机制。高等学校有权拒绝来自各方面对学校自主权的干涉和侵害行为。

　　《学位条例》规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”本规定说明高校一旦通过办学审批获得办学许可证，就获得了授予相应学位的资格和权利。高校在学位授予这项活动中是行政主体，高校作为公益性的社会组织，经法律、法规授权享有国家行政权力及承担行政法律责任。②在此，高校享有的学位授予权实际上是一种行政许可。

　　根据民法通则，开放大学属法人事业单位，依法享有办学自主权等民事权利。同时作为国家授权的行政主体，开放大学应享有学位授予权。既有民事权利又有行政主体身份的开放大学，其拥有办学自主权和学位授予权是一体两面的展现，相互不矛盾。从某种意义上讲，办学自主权和学位授予权就似人的左右脚，相互支撑。开放大学具备大学的基本属性和条件。国家开放大学是教育部直属的，以现代信息技术为支撑，主要面向全社会开展远程开放教育的新型高等学校③。省级开放大学是经教育部批准的，省级人民政府政府主办的，省级教育主管部门主管，秉承开放办学、服务终身的办学理念，以信息技术为支撑，坚持学历教育与非学历教育并举，面向全体社会成员开展开放教育的新型省属公办高等学校。同属新型高等学校，国家开放大学和省级开放大学作为独立法人都应拥有办学自主权和学位授予权。中央电大校长杨志坚说，国家开放大学是一个办学实体，具有独立的法人资格和学位授予权④。赋予学历学位权，也是相关权力部门对开放大学高等属性的认可。2011年6月，教育部党组会议审议通过了《国家开放大学建设方案》，明确提出“国家开放大学作为办学实体，应赋予其学位授予权”。会议还指出“地方开放大学独立设置的标准，符合条件的经过专家论证和教育部审批后方可独立举办”，对于符合条件的、达到质量标准的省级开放大学也一样应赋予本专科办学自主权以及相应的学位授予权。⑤省级开放大学具有独立法人资格和办学主体，在高等教育领域应享有与国家开放大学一样的“同等国民待遇”，即同等的办学待遇、发展机会和话语权⑥。

　　2.国家开放大学和省级开放大学不同学历层次办学权的权责配置

　　教育法规对教育权利的保护，是通过强制相应主体履行有关教育义务来实现的。权利具有可选择性，而义务则具有不可选择性。根据法律上的权责对等原则，一旦高等学校获得了办学主体资格，它就拥有了作为高等学校的一切权利，也应承担相应的责任与义务。正如上文所述，国家开放大学和省级开放大学都应当拥有七大办学自主权与学位授予权。落实开放大学的办学层次设置权、专业设置权、毕业证发放权、学位授予权、基层招生与考点的设置调整权等是开放大学建设的根基。而拥有学历学位权，是开放大学高等属性最本质的体现。承认国家开放大学和省级开放大学各自完整办学自主权与各自侧重发展并不矛盾，各级开放大学可承袭原电大办学优势来配置各级开放大学权责。从学历层次看，国家开放大学重心应在打造品牌和高端质量上狠下工夫，主要在本科和硕士学历层次上大展身手；而省级开放大学作为省属高校，应该拥有专科学历颁发权，对于考核合格的具有较高教学质量和社会认可度的专业可逐步尝试本科学历证颁发。国家开放大学应积极发挥自身平台优势，重点在设置和调整学科专业、制订教学计划、开展科学研究、对外科学技术文化交流与合作方面整合和引领各省级开放大学，集中突破，打造精品，争取在学历教育尤其是非学历教育领域，与普通高校分羹，获得社会认可并占有一席之地。而省级开放大学应充分行使招生、颁证、内部管理等权利，立足地方特色和办学实际，积极争取地方政府政策、资金等支持，主动探索，有效融入地方经济社会发展大潮，才能在提质增效上苦干实干，也才有创新创业的动力。这样的权责配置既保证了国家和省级开放大学自身经济、社会效益，也能充分调动整个开大系统建设积极性，合力打造开放大学品牌。由此，开放大学才能真正在国家教育改革发展战略中占有一席之地。

　　从1988年《广播电视大学暂行规定》中的中央广播电视大学和省级广播电视大学的职责来看，作为国家教育行政机关设置的“进行远距离教学的开放性高等学校”，电大一直是“没有独立授予任何学位自主权的高等专科学校”。⑦随着2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布实施和开放大学试点改革与发展的推进，国家开放大学和省级开放大学都在不断积极争取“兑现”完整的办学自主权和学位授予权，但从各开放大学官网公布的2015年秋季招生数据不难发现(见表1)，现实情况不尽如人意。第一，从本科学历层次来看，国家开放大学仅有学历颁发权，无学位授予权，其学士学位授予还是“挂靠”中国政法大学等普通高等院校来实现。五所省级开放大学也几乎都是在为国家开放大学本科生源招生，而学位授予单位也多是与国家开放大学合作办学的普通高等院校。近两年来，上海开放大学、广东开放大学和江苏开放大学才陆续有极少数专业试行能自主授予学位。根据沪学位[2014]6号文件，从2014年开始，上海开放大学有3个本科专业拥有自主的学位授予权；2015年起，广东开放大学有4个本科专业拥有自主的学位授予权；江苏开放大学有4个本科专业拥有自主的学位授予权。云南开放大学和北京开放大学则暂时还没有任何专业享有学历颁发权与学位授予权。第二，就专科学历层次而言，国家开放大学具有专科毕业证颁发权。仅有三所省级开放大学的部分专业能自主颁发专科毕业证，广东开放大学有7个专业可颁发本校的专科毕业证书；江苏则有5个专业拥有专科学历颁发权；上海开放大学的31个专科专业都颁发本校的毕业证书。可见，除上海开放大学享有较充分的专科毕业证颁发权，其他省级开放大学前途尚不明朗，要么完全不享有颁发权，要么仅有个别专业有权限。与此对应的，没有学历学位颁发权的专业的招生计划、课程设置、教材选择等权利也无从谈起。可见，目前，省级开放大学实质上同其他省市电大情况类似，拥有人财物的控制权，却没有招生、课程设置等管理权，未能真正实现办学权与管理权的统一，成为完整办学实体。(见表1)