内容提要：中国经济体制改革在20世纪80年代和90年代呈现各具特点的两种思路。80年代在放权让利改革思路下，微观经济快速市场化，包括财税体制在内的宏观经济改革明显滞后，成为宏观经济剧烈波动的重要原因。经过围绕财税体制进行的探索、反复和试点，90年代经济体制改革的思路转向宏观经济改革和制度创设，进入微观改革与宏观改革相配套的阶段。分税制改革在改革思路的转换中发挥出“中心环节”的作用。

　　关键词：分税制/经济体制改革/微观经济/宏观经济/改革思路

　　作者简介：闫茂旭，中共中央党史和文献研究院副研究员。北京 100017

　　基金项目：本文是国家社会科学基金重大项目“中共党史学科基本理论问题研究”(13&ZD193)的阶段性成果。

　　中国改革开放的历史进程以1992年为分节点，呈现两个既有延续性又有明显区别的历史阶段。这种区别集中体现在两个阶段经济改革所呈现的不同思路上。前者自1978年中共十一届三中全会开始，基本思路是引入市场因素，通过微观经济层面的“放权”“让利”“松绑”“搞活”等方式，强化经济激励，以此动员和调动经济资源，提高资源利用率，促进经济快速增长。后者自1992年邓小平南方谈话和中共十四大开始，基本思路是创设社会主义市场经济体制框架，通过宏观层面的制度变革，改变经济运行的宏观环境，在稳定宏观经济中实现改革的突破，以此促进经济快速增长。相比而言，前者“摸着石头过河”式的改革自发性特征较为明显，后者则在改革的自觉性和力度、广度、深度上更为突出。①不过历史本身是一个连续统一体，两个阶段虽然极富历史个性和冲突性，但也不乏“纠缠在一起的事实”和“事件之间的应和”②。事实上，中国共产党对两个阶段改革思路的选择，以及前一个思路向后一个思路的转换，就是在改革措施和经济形势的“纠缠”和“应和”中实现的。其中，最有典型意义的当属分税制(全称“分税制财政管理体制”)改革。这不仅是因为分税制改革是1993年启动的宏观经济组合改革的“中心环节”，“要是不搞这个改革，就像一台发动机没有动力，经济就没法搞下去”③；而且因为关于分税制的讨论和反复伴随着几乎整个80年代的改革进程。它既是两个阶段的“连接线”，也是两种思路的“转换器”。

　　关于分税制改革的研究一直是学术热点，尤其是在分税制实施20余年后，这项改革对于经济社会发展的积极作用和消极影响都充分显现出来，有关分税制之于中国经济增长作用的研究文献格外繁荣④。2014年6月以“营改增”为主要内容的新一轮财税体制改革启动，特别是2018年3月党和国家机构改革中将省级和省级以下国税地税机构合并，税制结构和税收征管体制发生新的变革，分税制改革的历史使命很大程度上已经完成。应当说，分税制改革本身的是与非已渐趋明了，确是可以“是非功过后人论”⑤；但相比于“是非”，分税制改革与经济体制改革思路转换之间的关系，更能体现“为何如是展开”的“历史感”。这种历史的把握和考量，对于目前仍身处其间的研究者而言，或许是避免认识偏颇的理想方式。

　　　一、放权让利思路下的探索和反复

　　中国经济体制改革是从微观经济领域入手的。作为改革起点的中共十一届三中全会，作出“经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中”的判断，提出改革的思路是“有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经济管理自主权”，“充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性”。⑥而调动积极性的办法主要是下放经济管理权给地方政府和企业，同时赋予地方、企业和个人更多的经济利益，强化经济激励，以此激活被计划经济体制几乎窒息了的国民经济活力。这种情况下，改革首先围绕微观经济基础重塑这个中心环节。无论是农村经营制度的改革，还是国有企业的改革，都旨在重新塑造适应经济发展要求的微观经济基础。一系列针对微观领域的“放权”“让利”“松绑”“搞活”等措施相继出台。⑦

　　放权让利的举措特别是针对国营企业的扩大企业自主权和以税代利的做法，必然触及到既有财税体制。作为计划体制下资源配置的枢纽，财政控制了绝大部分经济资源，财政投资是经济建设的主渠道甚至是唯一渠道。因此在改革初期，中央能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权；中央能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配中所占的份额。而放权让利中企业财权的扩大，不仅使预算外固定资产投资大幅增加，而且造成企业“截留税利，乱摊成本，滥发奖金和补贴”⑧等行为。再加上大规模的项目引进、农产品收购价格提高和战争支出等因素，中央财政在1979年出现170亿元赤字，⑨压力陡增。为了调动地方政府增收节支的积极性和保证中央财政收入不再下降，中央开始考虑以扩大地方和企业的财权为起点，“先从财政改起，从财政上突破”，“财政改革就先行一步”⑩。1979年4月的中央工作会议，提出要认真调查研究“中央和地方以至企业的权限究竟如何划分”(11)。围绕这一问题，各省市委书记们对财政体制改革积极性很高。(12)根据这次会议精神，对地方和企业同时进行放权让利财政体制改革的思路基本形成。

　　7月13日，国务院发出通知，决定从1980年起，对各省、自治区、直辖市试行“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”的财政管理办法(13)。随后，中央又对广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施，给予两省以更大的财政权限和税收优惠，执行中收入增加或支出结余全部留归地方使用(14)。此后，经过省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会和全国计划会议的讨论修改，中央最终确定了改革方案。1980年2月1日，国务院发布《实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起分五种情况实行不同的财政包干制度(15)。这一体制的特点是按照预先规定的比例或数额，在中央预算和地方预算之间分配收入。这是对高度集中的财政体制的一种调整，体现的同样是放权让利的改革思路。它将中央政府一部分财政收支决策权下放给各级地方政府，由吃“大锅饭”改为“分灶吃饭”，“在中央统一领导和计划下，各过各的日子”(16)。由此，省、地、县等地区组织成为具有独立经济利益的主体，拥有了发展本地区经济的制度性动力和能力，调动了地方发展经济的积极性。

　　然而无论放权还是让利，事实上都是以财政上的减收增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革，却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困境。一方面，伴随着各种“放权”“让利”举措的实施，财政收入占国内生产总值的比重迅速下滑，由1978年的31.1％，相继减少到1980年的25.5％和1985年的22.2％。(17)另一方面，地方在财政运行机制上也出现颇多紊乱现象，诸如擅自减免税(18)、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等问题普遍存在，企业滥发奖金的问题更是逆势而上。1983年3月15日，国家计委、国家经委党组向中央政治局常委、中央书记处汇报当前经济问题时，几位中央领导同志指出，改革给了企业动力，却没有给压力，企业管理没有什么改善，奖金发得很多。企业富起来了，国家却穷了。中央掌握的财力小，已经妨碍了中央统一政策的贯彻，发生了调度不灵的现象。财政问题不是简单的财政问题，国家政治上的统一必须有财政做基础。(19)

　　对于这种情况，中央决策层有着比较透彻的认识和长远的考虑。在1983年8月6日的国务院常务会议上，国务院领导同志提出，“解决国家和企业的关系，是解决企业内部关系的前提。没有这个前提，企业就会想方设法把负担转嫁到国家或者消费者身上来”；而解决国家同企业的关系问题，“要在完善税制的基础上，重新划分中央收入和地方收入”，“在中央和地方的财政分配问题上，既不能回到过去的过分集中，也不能在地方平衡的基础上再来确定中央拿多少。宁可中央补贴给地方，不能中央向地方借钱要饭吃。中央和地方之间，要按照税种，划分收入：有些税种，收入全归中央；有些税种，收入全归地方；有些税种，中央和地方共享”。他强调，“走了这一着棋，就必然会在经济生活中进一步引起一系列的变化，有些是很大的变化，对此要有足够的估计。税制问题不解决，国家和企业的关系问题，企业内部的按劳分配问题，条块矛盾问题，重复建设问题，企业组织结构问题，技术进步问题，节约挖潜问题，都不好办。这个问题宜早不宜迟，能不能早一点把新税制设计出来，明年找一些地方开始试行？”(20)这番讲话事实上提出了尽快实施宏观经济改革，以与微观改革措施相协调、相配合的问题。9月29日，中央财经领导小组会议讨论通过国家计委起草的《关于保持经济稳定增长的几个问题》文件，决定1984年重点抓好进一步完善利改税工作，首先解决国家与企业的关系问题，在此基础上再解决企业内部的合理分配问题，解决划分中央税与地方税的问题。(21)10月，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，在明确利改税任务的同时，提出“进一步完善税收制度，改革财政体制”(22)的任务。

　　为“保证国家得大头”，同时为完善税制打好基础，中央决定自1984年第四季度开始，在前一阶段对企业实施以税代利改革的基础上，实行第二步利改税，即从税利并存转向完全征税。税后利润留归企业支配，奖金在税后利润中提取，可取消奖金封顶，增加激励。但为防止滥发奖金，通过征收奖金税实行工资奖金总额控制。同时为了解决因为价格和政策因素造成的苦乐不均，在征收固定税率的所得税之外，对利润高的企业征收一定比例的调节税。(23)借由中共十二届三中全会之后改革迅速推进的势头，第二步利改税的推行非常顺利。然而，接下来的财政管理体制改革却遇到了阻力。由于财政管理体制涉及中央与地方、地方与地方的利益，问题复杂，矛盾很多。经过慎重研究，国务院决定，“既要考虑中央集中财力的需要，又要适当照顾地方的利益，调动地方积极性。目前宜基本维持地方财政的既得利益，只作一些小的调整”(24)。鉴于“划分收支，分级包干”原定五年已经到期，国务院遂决定自1985年起对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。这一体制相比之前的最大变化是，中央和地方基本上按第二步利改税的税种设置划分各级财政收入，分为中央财政固定收入、地方财政固定收入及中央和地方共享收入。(25)其他方面则没有变化，仍未实质性触及行政隶属关系等体制性因素，在操作中还是依赖地方对中央的上解或分成，与构建新税制的要求相距甚远。尽管如此，按税种划分中央与地方收入的设计，事实上成为分税制的源头。

　　这次改革的主要考虑是既保护地方和企业积极性，又保证财政收入尤其是中央财政收入；但事与愿违，由于改革的基本思路是进一步放权让利特别是向企业放权，在更大范围内软化了企业的预算约束，很快就出现了企业运用种种手段逃避完成税收任务、继续滥发薪酬奖金等现象，造成宏观经济失控。1984年下半年，有关部门讨论金融体制和工资管理体制改革方案，决定要扩大专业银行贷款的自主权，允许各专业银行自主支配的信贷资金数额同存款增减挂钩按比例浮动；决定要扩大企业工资分配的自主权，企业工资总额可以同企业经济效益挂钩浮动(26)。在具体实施办法上，银行系统提出1985年各专业银行自主支配的信贷资金数额以1984年的实际贷款数为基数核定，而1985年各企业工资总额的浮动也要以1984年的实际数额为基数核定(27)。有关这两项基数核定办法的信息传出后，立即导致从10月份开始的信贷和工资增长严重失控。“一些金融单位不顾大局，为了增大信贷基数，竞相放贷；一些企业和行政事业单位从本单位利益出发，为了增加工资基数，乱提工资，滥发奖金和补贴，致使银行信贷和消费基金急剧增长。”(28)结果，1984年的银行贷款总额比1983年增加28.9％，其中12月这一个月的增长额就占全年增加额的48.4％，增势异常迅猛；1984年的全国职工工资总额比1983年增长19％，其中第四季度奖金发放比上年同期增加一倍有余，工资总额(包括奖金)增长38％(29)。

　　国务院在11月中旬发现了这个问题，先是发出控制基建投资和工资奖金的紧急通知，规定1984年增发货币180亿元的计划不准突破；(30)继而又发出通知，要求各地区各部门严格控制财政支出、大力组织货币回笼，尽快减少社会上的货币流通量(31)。但出于保护改革和经济建设积极性的考虑，中央没有公开宣布撤销关于两个基数核定办法的设想。这年第四季度货币发行量比上年同季增加164％，全年合计增加49.5％，全年增加货币量达262亿元，大大突破原来的定额。(32)通货膨胀明显出现。

　　很多人指责这次通货膨胀的出现是由于“改革过当、步伐过快”。但客观情况显示，这恰恰是改革仅仅停留在放权让利而没有进行体制性、机制性改革的结果。就财税制度本身来说，财政部有规定用上一年的利润上缴总额作为下一年的利润上缴基数，超过基数可以提成。对此，薛暮桥批评说：“这样做会使企业在前三季的利润超额完成的时候，第四季故意少赚利润，降低下一年的上缴利润的基数。”(33)信贷和工资总额的失控，使投资需求和消费需求猛增，导致1985年上半年工业生产出现“超高速”增长。这一年第一季度工业生产总值比上年同期增长22.9％，第二季度增长23.4％。(34)与此同时，各地区为追求短期效益，竞相发展投资周期短、收效快的加工工业，盲目重复建设，而能源、原材料和交通运输则日益成为短线。通货膨胀引发经济全面紧张，国家财政不仅没有改善，反而更加困难。十二届三中全会作出的改革和发展部署，“被迫进行重新调整”(35)。

　　在只是下放财权而不从制度架构上触动财政体制的前提下，计划经济体制中公共财政和企业财务不分、财政预算和企业预算不分的问题仍未改变。财政不仅负责生产领域外的分配关系，而且负责生产领域内的分配关系，形成了一个包括国家预算、银行信贷和企业财务在内的统一的国家财政系统。因此，企业的经营命运与国家的整体宏观经济运行状况紧密联系在一起，微观经济层面的任何“风吹草动”，都会使宏观经济“感冒”甚至剧烈波动，而宏观经济的不稳定又会阻滞微观改革。这一时期有一位前民主德国经济学家来北京访问，在听了很多关于中国经济体制改革的介绍之后表示：“我认为中国的改革都是微观的改革，没有宏观的改革。”(36)他暗示，中国在微观改革中没有关注宏观稳定问题，最终会让微观改革无法进行。1984年第四季度以来的宏观经济波动以无法回避的现实生动地诠释了这一点。

　　在这种背景下，关于宏观经济改革的理念开始被中国经济工作领导人所认识。在1985年2月召开的第一次全国省长会议上，国务院领导同志强调：“省长、市长、自治区主席，都是主管经济工作的，应当在党委的领导下，从全局出发，在微观搞活的同时，多研究一些宏观方面的问题。”(37)7月15日，吴敬琏在讨论“七五”计划建议的座谈会上发言说：搞活企业是否就是改革者的全部基本要求，以及单靠“简政放权”是否就能搞活企业，都是值得怀疑的。单项突出“松绑放权”“扩大企业自主权”，效果似乎不太理想。(38)9月，由中国体制改革研究会、中国社会科学院和世界银行共同举办的宏观经济管理国际讨论会(“巴山轮会议”)，以国际通行的宏观经济学说分析中国经济形势，突出强调宏观经济间接管理的作用，指出这一作用的发挥取决于企业对经济杠杆的反应程度，为此必须与微观改革协调进行。(39)会上“很多讨论围绕着财政、货币和收入政策等工具对总需求的管理实现市场经济间接控制的议题”，并创造出“宏观调控”这一专有名词取代此前惯用的“宏观控制”和“宏观调节”，(40)进一步突出宏观经济改革的重要性和可行性。

　　在改革从思想认识上转向宏观经济层面的浓厚氛围中，一场关于“价税财联动改革”的探索开始了。1985年七八月间，郭树清、楼继伟等国家体改委人员草拟出综合配套改革方案，指出价格双轨制等现行宏观经济制度的弊端，建议以价格为中心，财政、税收、工资等配套联动，一举实行体制突破，(41)同时将“削弱和取消地方政府对生产的干预和对盈利项目的投资”，作为“进一步改革的方向”(42)。这一定名为《关于体制改革总体规划研究的汇报提纲》的方案，着眼宏观经济领域，具有整体规划、配套改革等较强说服力的理论色彩，很快引起决策层的重视。国务院领导批示“有点道理，没有把握”，要求向各有关部门征求意见。(43)沿着方案确定的思路，中共中央在9月制定“七五”计划的建议中提出，“过去几年，在放开放活方面做了许多工作，取得了很大的成效。在这种情况下，我们面临的任务，是在进一步完善微观经济活动和机制的同时，从宏观上加强对经济活动的间接控制，也就是说，要发挥各种经济杠杆的调节作用，完善经济立法和经济监督”；进而强调必须认识到，“从宏观上加强间接控制，也是改革的主要内容，它比之微观搞活、比之直接控制，更为复杂，更为困难，我们也更缺少经验。只有解决好这个问题，才能与现在已采取的改革措施配起套来，并为进一步搞活企业创造条件，使企业能够对市场变化作出积极反应”(44)。至于具体的改革，该建议提出“按照税种划分中央、地方的财政收入”(45)，配套地搞好价格体系、财政体制、金融体制和劳动工资制度等方面的改革。

　　“七五”计划建议出台后的一段时间里，经济工作领导人和研究者密集发声，为宏观经济改革作呼吁。国务院领导同志在多个场合连续指出，宏观上管住管好，微观上放开放活，是互相联系、互相配套的，既是中央和国务院的事，也是地方政府和各部门的事；(46)要在加强宏观控制的条件下改善宏观管理，在抑制需求的条件下改善供应，同时做好准备，在1987年迈出决定性改革步伐。(47)刘国光发表《试论我国经济的双重模式转换》，提出要正确认识和处理宏观改革和微观改革的关系，配套地搞好包括财政税收体制在内的宏观改革，以形成一整套把计划和市场、微观搞活和宏观控制有机地结合起来的机制和手段(48)。1986年3月15日，国务院常务会议再次明确，当前这种新旧体制胶着对峙、相互摩擦、冲突较多的局面不宜拖得太长，为使企业进一步搞活，1987年和1988年需要采取比较重大的步骤，要在宏观经济管理由直接控制为主转向间接控制为主的改革上迈出大步子。具体说来，就是价格、税收、财政配套改革，财政改革的方向，应当是中央与地方的分税制，以支持生产的进一步搞活，培植财源。(49)

　　为此，国务院在1986年3月25日成立以副总理田纪云为首的经济体制改革方案研究领导小组，(50)拟定了以价格、税收、财政、金融、贸易为重点的配套改革方案——《1987年经济体制改革实施方案》。方案正式提出实施分税制改革的设想，抓住此前财政体制改革的根本性缺陷，将财税体制改革与政府和企业的关系联系起来，要求重新划分中央和地方的事权，营利性企业不再受地方干预，同时改变地方政府职能，把更多的自主权下放给企业，真正实现企业的自主经营。方案还设想将容易造成地方政府违背整体经济效率的行为方式的税种划归中央，不会严重影响地方政府行为而又适宜地方征收的税种，由地方政府征收管理。(51)方案在8月得到中央财经领导小组的批准。因为事关重大，中央书记处讨论决定，由中央财经领导小组负责人向邓小平作专题汇报。(52)9月13日，邓小平在听取汇报时，对改革方案表示赞成，(53)但也“未多置评”(54)。邓小平此时的改革思路仍然是给企业和地方放权，强调要给企业和地方自主权，要搞厂长负责制和权力下放，解决中央和地方的关系。(55)这与方案所体现的宏观改革思路有着明显不同。邓小平的“保留态度”(56)势必影响改革的部署。这次汇报会后，不仅没有将方案再作进一步设计和完善，而且方案确定的1987年改革重点也被“抓紧制定好进一步搞活企业的规定”所取代(57)。

　　更严重的问题在于与相关部委、地方的协调中方案遇到了此前放权让利改革从未遇到的阻力。由于方案动作大、涉及面广，不确定性也大，从根本上触动了部门和地方利益，使已经习惯于在确定的条件和环境中运转的企业、部门和地方普遍提出反对意见。(58)更重要的是，此时宏观经济环境再度趋紧，以放松直接控制为基调的综合改革出台极有可能导致通胀失控。“这些问题从一开始就预料到了，所以要求实施总量紧缩政策本身就是改革方案的一个组成部分，但是这个决心看起来很难下。”(59)最终这个方案在协调和纠结中大大缩水，在9月28日召开的十二届六中全会上，只有一个钢材调价的小方案获得通过(60)。此后在10月至11月间，国务院领导同志听取联邦德国、瑞士和中国国内一些经济学家的意见后，改变了价税财联动改革方案，转为推行承包经营责任制，(61)并且提出将承包制与股份制结合的改革思路(62)。12月5日，国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，确认推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权并进行股份制试点，同时再次降低奖金税率和工资调节税率，在税制上向企业再让一步(63)。1987年2月，国务院经济体制改革方案研究领导小组撤销(64)。4月，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会，研究部署企业普遍推行承包经营责任制(65)。这一决定受到经济学界的赞誉，称之为“我国经济体制改革的第二个里程碑”(66)。此后，承包制迅速推广开来，到1988年5月，全国预算内全民所有制工业企业实行各种经营责任制的已达80％以上(67)。改革的思路从宏观制度创设转回到以“包”字为中心的放权让利。

　　为便于企业承包经营责任制的推行，财税体制改革也放弃分税制的创设，转而继续实行财政包干体制，并且将其作为宏观领域主要的改革措施，进一步强化承包的力度。1987年7月，中央财经领导小组会议讨论通过的国家计委《关于“七五”后三年改革计划体制的若干意见》，虽然没有放弃分税制的目标，但考虑到企业经营承包制推广后的情况以及地方的强烈意见，决定1988年暂不实行分税制改革，同时决定改企业税前还贷为税后还贷，实行税后承包经营责任制(68)。进入1988年，中央将价格改革作为宏观改革突破口的设想愈发坚定，为保障价格改革成功，中央再次明确“已实行的地方财政包干体制不变”(69)。1988年7月28日，国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，用“大包干”的做法对财税体制作进一步的放权让利调整。其中规定，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，其余37个地区分别实行六种形式的包干办法。企业方面，则是由过去税利全部上缴财政和投资全部由财政划拨，改成不同形式的“留成”和“包干”的办法。(70)随着价格“闯关”的失利，宏观经济改革一度成为“禁区”，这种“大包干”式财税体制就此固定下来。