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最低限度环境利益与生态红线制度的完善
2020年03月23日 10:44 来源:《学习与探索》2019年第3期 作者:徐祥民 贺蓉 字号

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    习近平同志在十九大报告中指出,要想使我国的“生态环境根本好转”,基本实现“美丽中国目标”,还需要“实行最严格的生态环境保护制度”。笔者认为,“最严格的生态环境保护制度”之一就是在我国环境保护实践中探索出来的生态红线制度。而要让这项制度真的成为“最严格”的制度,对保护环境、实现绿色发展发挥更大的作用,还需要对其进行更深入的打磨与研究。


    一 生态维持底线——生态红线制度的特质

    生态红线是我国环境保护事业的一大发明,其原初模型是全国土地利用总体规划创立的耕地红线。2006年公布的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《2020土地规划纲要》)在第二章《指导原则与目标任务》的第二节《规划目标》中规定了若干目标,其中第一个目标是“守住18亿亩耕地红线。全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷(18.18亿亩)和12033.33万公顷(18.05亿亩)”。这里使用了“红线”一词,划出了一条清晰的界限——18亿亩耕地。正像《2020土地规划纲要》所表述的那样,这是一条必须守住的线,是一条想守住必须要付出极大努力的底线。一方面,伴随我国经济的不断发展,各项建设不断提出“用地”需求,正在蚕食现有的耕地。另一方面,补充耕地的空间资源短缺,耕地后备资源较少。这就意味着,我国可能取得的新增耕地难以弥补因建设占用对现有耕地的削减。面对严峻的用地形势,《2020土地规划纲要》才把18亿亩耕地设定为必须坚守的目标。用数字来表达这个“坚守”,就是说,到2010年,我国耕地可以减少到18.18亿亩,到2020年可以减少到18.05亿亩,但无论如何不能减少到18.0亿亩以下。2020年规定的保有耕地18.05亿亩实际上已经是最后的底线。也有学者将其称为“最低值”。
    在《2020土地规划纲要》实施了制划耕地红线的创举之后,2011年10月17日国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,规定 “国家编制环境功能区划,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线,对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策”, 创立了生态红线制度。这是全国性环境保护文件中第一次出现“生态红线”的规定。同年12月15日印发的《国家环境保护“十二五”规划》也做了类似的规定——“在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定‘生态红线’”。国务院的这两份文件确立了我国生态红线制度的雏形。 “生态红线”适用于三类区域,即生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区,是用空间管理手段实现环境保护(从语词上看更适合将其功能概括为生态保护)目的的一项制度。
    在国务院推动下实施的生态红线制度很快被党中央接受,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第十四章设置了“划定生态保护红线”一节。随后,这一制度很快又被纳入环境保护法。2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境法(2014)》)第29条规定:“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。”
    应该说,生态红线制度是环境保护法律制度体系中最年轻的一项制度。与我国环境保护法中的其他制度相比较,如在1979年颁布的《环境保护法(试行)》中就已建立的污水等的“排放”标准制度(第20条、第23条等)、限期治理制度(第17条、第18条)、对“废气、废水、废渣”的综合利用制度、三废达标排放的制度(第18条)、环境科学研究和环境宣传教育制度(第五章)、对保护环境的行为的奖励制度和对环境违法行为的惩罚制度(第六章)等,1982年第一部正式颁布实施的《海洋环境保护法》中的“环境影响评价”制度等(第6条、第9条、第10条),以及之后的环境质量标准制度、污染情况和治理设施申报制度、环境突然性事件应急处理制度、“现场检查”制度等,生态红线是“后来的”制度,也是最为“年轻”的一项制度。但同时,相对这些制度而言,生态红线制度还是最后的制度。为了解决环境问题,应对愈加严重的环境危机,人们先后发明了种类繁多的环保技术,创造了无数种法律制度,建立了若干项法律原则,实施了若干条环保政策。这些技术、制度、原则、政策等虽然发挥了极大的作用,包括防治局部地区污染或某种污染物质污染、防止生物资源再生能力持续下降或实现生物资源再生能力一定程度的提高、遏制环境不断恶化总趋势等,但却无法确保我们的某种环境保护对象不至于受到灭顶之灾,无法确保人类的某些环境利益不至于彻底丧失。环境保护的实践一再提醒人们,一些物种灭失了,它、它们永远都不会再回来,在人类环境中永远都不会再出现由它或它们所代表的那个或那些环境因子。也就是说,虽然我们已经建立了种类繁多的环境法律法规、环境保护制度,但人类环境依然面临着严重的威胁,即一些环境利益,比如某个物种、某种生态系统、某个原本可以为人类提供某种生态服务的区域,随时都有可能因人类活动的影响而永久丧失或永久丧失服务功能。为了确保某些面临严重威胁的人类环境利益脱离永久丧失的危险,人类必须采取更加有效的保护方法。由此,生态红线制度应此需要而生。从功能上看,对于维护人类面临严重威胁的环境利益,它是保险系数最高的制度。不管是污染物“排放”标准、“达标”“排放”等这类向行为人提供行为标准的制度,以及三废“综合利用”、清洁生产等这类鼓励人们降低自身和社会行为对环境压力的制度,还是运用行政管理权约束相关主体的制度,如“限期治理”制度、各种各样的许可制度、“现场检查”制度等;不管是调动社会力量保护环境的“检举和控告”制度、新近建立的社会公共利益诉讼制度,还是对环境违法行为的“惩罚”制度、《环境法(2014)》采纳的地方政府对本地环境质量的责任制度,都无法确保生态功能区原有的功能不丧失,无法确保生态脆弱区遭受无法复原的打击。而生态红线是最后的手段。科学划定和严格实施的生态红线制度可以避免人类环境遭受不可修复的损伤。
    从在环境保护实践中的应用频度来看,生态红线是一项“寻常看不见”的制度。排放标准制度、清洁生产促进制度、循环经济促进制度等无一日不在运行;法定建设项目无一不需要遵守环境影响评价制度,欲实施处于许可制度管理下的行为的人无一不需要遵守相关的许可制度;普通百姓可以执行检举、控告制度,可以通过申请环境信息公开等参与对环境的管理;环境督察组织极为自然地运用对环境违法行为的“惩罚”制度来提高自己的督察力度。而生态红线制度则没有机会广泛应用于环境保护实践。排污企业不会经常遭受运用生态红线制度的监管,环保志愿者参与环境保护经常使用的法律武器不是生态红线,在环境保护机关的日常工作中,生态红线也不是被经常使用的管理工具。我国数十部环境法律法规、成百上千条对环境行为人规定的环境义务、对各级政府及其环境管理机关规定的环境保护责任、对普通民众规定的参与环境管理的权利等,也很少涉及生态红线。从使用的顺序上来看,生态红线是直到最后才使用的“武器”。以在我国生态红线建设中涉及的保护对象为例,保护水源,保持水源地涵养水源、减轻洪涝灾害的功能,常规的法律工具是水法、水污染防治法、水土流失防治法、防洪法(我们可以笼统地称它们为“涉水法律”)等法律法规。只有在常规的法律手段不能奏效,水源不保,水源涵养地涵养水源和减轻洪涝灾害的功能已经或将要严重受损,而这种损害已经或将带来极其严重后果时,才有必要使用生态红线制度。
    生物多样性保护的常规法律手段规定在森林法、渔业法、野生动植物保护法、水法、水污染防治法、环境影响评价法等法律中,而这类法律中却不存在生态红线制度。一方面,在这些法律可以实现或可以在很大程度上实现保护生物多样性的目的,达到相关法律设定的保护目标的时候和地方,都不需要设置生态红线。另一方面,即使这些法律不能实现保护生物多样性的目的,出现某个物种或某个生态系统面临严重威胁时,也只需要将对某个物种的生存繁衍、对某个生态系统的健康具有关键作用的那个“最小”区域划定为红线区,而不是把全部相关区域都划入红线区。仅就物种和生态系统保护而言,红线区一定是对物种存续或生态系统维持最具决定性影响的一个“最小空间”,而不是与物种存续、生态系统维持相关的全部区域,也不是已经被宣布为自然保护区、饮用水源保护区、种质资源保护区、风景名胜区、地质公园等的全部区域。在这个红线区之外,需要执行和遵守的还是常用的生物多样性保护法律法规。

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姓名:徐祥民 贺蓉 工作单位:

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