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【文摘】特朗普政府东南亚政策的调整
2020年05月27日 09:16 来源:《国际论坛》2020年第2期 作者:武香君 方长平 字号

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  2017年1月特朗普就任美国总统,其在竞选期就表示会对奥巴马时期内政外交作出改变,所以特朗普政府的东南亚政策势必不同于奥巴马时期。在特朗普就任三年,美国东南亚政策逐渐清晰之时,有必要聚焦特朗普政府东南亚政策的调整及这些调整产生的影响,并探讨在“印太战略”之下,美国东南亚政策又会出现哪些变化。

  一、美国东南亚政策的调整

  特朗普执政以来,美国—东南亚关系虽没有出现“急转弯”(U-turns)式变化,但特朗普政府确实对美国东南亚政策作出较大调整,以自身关切议题为导向与东南亚地区互动、弱化多边主义是其相较于奥巴马时期的显著不同。

  (一)以议题而非整体战略为导向开展与东南亚地区互动

  奥巴马时期美国东南亚政策是在“再平衡”政策框架下,有重点、有规划地与东南亚地区开展互动,从外交、经济、军事等领域全方位强化与东盟和东南亚国家关系,甚至有论者认为“再平衡”政策出台与认识到东南亚日益增长的重要性密切相关。即便“再平衡”政策存在不足,在后期执行中渐显乏力,但是奥巴马时期的美国—东南亚关系确实取得诸多突破性进展。所以当特朗普批评“再平衡”政策,表示将调整美国对外政策时,东南亚地区担忧自身在美国对外战略中的优先地位不保。

  所以,与奥巴马时期相比,特朗普政府东南亚政策缺乏整体规划并体现“美国优先”的核心价值导向,围绕自身关切议题,争取东盟及东南亚国家的支持;即使出台了替代“再平衡”政策的“自由与开放的印太地区”战略,也不再以东南亚地区作为战略核心,即便“印太战略”的指涉范围包括东南亚国家。

  (二)多边主义被弱化,双边主义回归

  奥巴马时期的“再平衡”政策尤其重视以多边方式强化与东南亚地区的联系,通过以“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)为核心的经济机制,辅以不同部门提供的援助及项目,美国构筑起与东南亚地区的多边经济合作网络,并以前所未有的热情参与东盟主导的多边机制。奥巴马亲自出席了第六、七、九、十、十一次东亚峰会(EAS),两任国务卿克林顿和克里都把出席东盟系列会议作为优先事项。与奥巴马政府形成鲜明反差的是,特朗普在许多场合明确质疑多边主义效用,认为多边主义并非塑造地区贸易秩序的有效方式,他本人更倾向双边主义,更在就任总统后立即宣布美国退出TPP。不仅对多边贸易态度如此,特朗普对参与东盟各项机制也兴味索然。2018年6月,时任美国国防部长马蒂斯在香格里拉对话会上指出美国“致力于与支点国家发展新的伙伴关系,比如印尼、马来西亚和越南”。这是对这三国的新型定位,表明美国在东南亚地区除了“再振兴”(reinvigorate)与泰菲的盟友关系,也着力打造与支点国家的关系,对它们的重视程度明显提升。比如,2019年代理国防部长沙纳汉就任后的首次出访选择印尼;继6月马蒂斯宣布马来西亚为支点国家,8月,国防部印太安全事务助理部长薛瑞福(Randall Schriver)到访吉隆坡;2018年7月蓬佩奥访问越南,越南在当年首次受邀参加“环太平洋军事演习”;薛瑞福更是在2018年9个月的时间内三次到访越南。

  (三)推进军演多维化,深化与支点国家军事合作

  奥巴马时期,美国通过实施多边倡议、加强双边合作等举措确保自身在东南亚的军事存在,特朗普政府在强化与东南亚国家军事合作上保持了毫不逊于前任的热情,并更加重视通过多维军事演习、重点与支点国家进行军事合作以强化美国在东南亚地区军事存在。特朗普政府不仅延续既有的与东南亚地区的双边、多边军演,如继续每年一次的“金色眼镜蛇”和两年一次的“环太平洋”军演;更重点推动军演多维化,一是在原有双边军演基础上,增加三边军演,二是开展新的多边军演。

  近年来,美国与支点国家不断深化的军事合作尤为引人注目。特朗普政府对印尼在东南亚地区的重要性有充分认知,双方将反恐、情报共享和海上安全领域作为军事合作的重点。2019年,沙纳汉(Patrick Shanahan)访问印尼期间,提出使用印尼主导建立的“我们的眼”(Association of Southeast Asian Nations Our Eyes)平台加强情报分享,并通过2020年美军与印尼特种部队之间的联合演习训练使二者关系正常化。

  二、美国东南亚政策调整的影响

  特朗普政府的东南亚政策相较于奥巴马时期作出的调整对美国—东南亚关系、东南亚国家对美国认知,乃至整个地区秩序都产生了影响。

  (一)美国在东南亚地区可信度下降

  奥巴马时期“再平衡”政策特点之一就是对东南亚地区投入关注,尤其重视以多边主义方式开展与东南亚地区的互动。特朗普政府的东南亚政策调整为以议题为导向、双边主义为核心,其中议题导向深刻体现“美国优先”的价值内涵,也就是基本摒弃奥巴马时期的上述政策偏好,奥巴马时期美国对东南亚地区的诸多承诺也不再被履行。这种大幅度调整带来的最直接后果就是美国在东南亚地区可信度下降。根据尤索夫伊萨东南亚研究所东盟研究中心2019年初发布的《东南亚现状:2019年调查报告》(以下简称《现状报告》),东南亚地区对美国的观点总体消极,近六成(59.1%)受访者认为美国的全球实力和影响力衰退。

  (二)特朗普政府排斥多边主义,美国—东南亚互动受限

  在多边合作盛行的当下,特朗普却明确表达对多边主义的否定,其治下美国的东南亚政策最显著的调整之一就是全面弱化多边主义。在2017年的亚太经合组织领导人会议上,特朗普对美国将如何参与亚洲经济作出明确回答:不会再有限制美国行动和主权的多边贸易协议,能取而代之的只有公平、互惠的双边贸易协定。所以特朗普就任之后立刻宣布美国退出TPP,威胁要退出北美自由贸易协定和世贸组织。不仅排斥多边贸易,特朗普对其他政治、安全多边机制也毫无热情,奥巴马时期美国积极参与东盟多边机制的景象已然消失。如果说双边主义是美国决策者更加“自然”的方式,那么对于东南亚国家,多边主义则更受青睐,东盟在这一偏好的形成过程中有不容忽视的作用。东盟通过多边主义方式,确保自身在一定程度上能够维护地区内稳定并参与地区秩序塑造。其领导下的“东盟+”、ARF、“ADDM+”等机制是进行经济、安全对话的重要平台。

  (三)美国强化在东南亚地区军事存在,使地区安全形势复杂化

  相比于其他政策领域作出的大幅度调整,特朗普政府东南亚政策中似乎唯有军事领域基本延续了奥巴马时期的风格,仅作出部分调整。但美国不断强化的军事存在,实际上使地区安全形势复杂化。特朗普政府三年来修复与泰国、菲律宾的关系,加强与盟友的军事互动,取得诸多突破性成果;积极深化与印尼、马来西亚和越南的军事关系,突出它们作为支点国家的战略重要性,双边军事合作令人瞩目;一系列的海上双边、多边军演和相比于奥巴马时期更加频繁的南海自由航行行动。在中美竞争愈发激烈的背景下,这些举动的针对性更加明显,以东南亚制约中国的意图也更难以“粉饰”。而习惯进行“平衡外交”的东南亚国家,不得不更加谨慎地维持与中美之间的关系,如马来西亚一边接受美国提供的无人机,一边仍强调,会与中国在内的任何国家开展合作,提升海上情报收集和维护安全的能力。

  三、美国东南亚政策展望

  特朗普政府三年来对美国东南亚政策的调整,一方面使美国在东南亚地区可信度下降,多边经济、外交参与减少使美国在地区内存在感多靠军事活动维持,徒增东南亚国家战略压力;另一方面这些调整反映出美国对于大国竞争的专注以及特朗普本人关于贸易、联盟和安全等议题始终坚持“美国优先”的倾向,这些调整使美国—东南亚关系相比奥巴马时期有所疏远。特朗普政府并非没有注意到这种变化,也并非真正无视东南亚地区的战略重要性,所以在特朗普政府的“印太战略”中,东南亚地区的重要性得到确认,在2019年6月发表的《印太战略报告》(Indo-Pacific Strategy Report)(以下简称《报告》)中对此作出较为明晰的说明。第一,明确东南亚国家在“印太战略”中地位,未来美国东南亚政策的重点之一是强化与支点国家的关系,特别是在海上安全领域。《报告》提出实施“印太战略”的三个着力点:军事准备(Preparedness)、伙伴关系(Partnerships)及构建网络化区域(Promotion of a Networked Region);第二,东盟在美国“印太战略”中的重要性有所提升。根据《报告》对构建网络化区域的阐述,未来美国会在印太地区构建起相比于“轴辐安全体系(hub-and-spoke)” 更加全面和灵活的“网络化安全体系(networked security architecture)”,强调从双边、三边、多边以及亚洲内部安全伙伴关系构建等多方面入手打造该体系。

  四、结语

  奥巴马时期,美国以东南亚作为亚太战略的支点,全面强化与东盟、东南亚国家关系,试图以此遏制中国在亚太地区的影响力。虽然特朗普就任以来,东南亚地区受到持续的忽视,但伴随“印太战略”具体化,东南亚地区在美国外交战略中的重要性正在逐渐上升,并且美国不断强化与盟友、伙伴、支点国家的军事合作,以强化在地区内军事存在这种更强硬的方式提升因为退出TPP等亚太地区制度而导致的地区存在感下降。

  (作者单位:中国人民大学国际关系学院;中国—东盟区域发展协同创新中心。《国际论坛》2020年第2期。中国社会科学网 汪书丞/摘)

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姓名:武香君 方长平 工作单位:

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