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改革开放40年:全球贫困治理视角下的中国实践
2020年05月28日 10:15 来源:《社会科学战线》2018年第5期 作者:王小林 字号

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  贫困问题是全球性的问题和挑战,消除贫困是国际社会的共同目标。改革开放以来,中国在消除极端贫困方面一直是国际社会的领跑者,并且是第一个实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。中国致力于为全球减贫事业“提出中国方案,贡献中国智慧,更加有效地促进广大发展中国家交流分享减贫经验”。

  理论框架

  在全球化背景下讨论中国贫困治理的经验,需要建立一套与国际接轨的贫困概念和贫困治理分析框架。

  1. 全球贫困的概念和测量

  就全球贫困而言,其定义从方法论来看可以分为两类:一类是基于经济学和生物学视角的满足维持人生存的基本需要方法;另一类是基于人类发展视角的达到一定生活水平的基本能力方法。

  (1)基本需要方法

  世界银行是最早开展全球贫困测量和监测的国际组织,其对发展中国家贫困数据的测算采用的方法是按照生物学标准,把人的基本需要折算成货币预算。尽管世界银行在首次定义贫困时,认为贫困包括营养不良、文盲、疾病、肮脏的环境等多个维度的特征,但是世界银行自开始监测全球贫困以来,一直采用的是满足最不发达国家人们维持生存的“基本需要方法”来定义和测量贫困的。

  (2)基本能力方法

  2010年,联合国开发计划署《人类发展报告》正式采纳并公布了阿尔基尔和福斯特等对全球贫困多维度测量的结果,即全球多维贫困指数。全球多维贫困指数包括教育、健康、生活水平3个维度10个指标。此后,联合国每年的《人类发展报告》都公布年度更新后的多维贫困指数。

  基于能力方法的多维贫困指数的提出,拓展了全球贫困测量的视野,能捕获到更真实的贫困现象。被联合国开发计划署采纳之后,世界上就形成了两个反映全球贫困的标准。一个是世界银行使用的基于基本需要方法的收入/消费贫困标准;另一个是联合国开发计划署使用的基于能力方法的全球多维贫困指数。二者结合使用可以反映全球贫困的收入和非收入方面。

  2. 衡量全球贫困的概念框架

  尽管收入或消费是测量贫困的一个简单易用的代理变量,然而贫困的许多方面不是能用收入或消费直接测量的。笔者根据中文“贫困”一词的定义,建立了一个分析框架,将世界银行和联合国开发计划署的方法结合起来使用。对于“贫”的衡量,可以采用世界银行每人每天消费低于1.9美元(2011年PPP)作为标准。这个标准也适合于联合国2030年可持续发展目标中的贫困治理目标。对于“困”的衡量,可以采用联合国开发计划署的全球多维贫困指数。从发展权利的角度来看,世界银行和联合国开发计划署的两个全球贫困标准,分别反映了人们的经济权利和社会权利。

  3. 贫困治理的概念框架

  贫困治理是一个国家或地方政府对贫困的全过程管理,其宏观方面涉及政府、市场、社会三者在解决贫困问题中的关系和责任,为消除贫困所采取的战略和政策工具以及贫困治理过程中的责任和问责;其微观方面涉及对贫困的识别、分析、监测和评估等.

  本文构建以下概念框架用于全球视角下中国贫困治理经验的分析总结,可从五个要素检验一国贫困治理的能力,总结其成就和经验。第一,对贫困的定义。一国对贫困的定义直接关系其贫困治理的理念和政策。第二,政府治理贫困的机构设置。政府治理贫困的机构设置反映了其贫困治理理念的一个重要方面。第三,国家或地区减贫战略,这是应对贫困的国家制度安排和宏观规划。第四,国家减贫政策体系。可持续减贫应包括有利于穷人的经济增长政策;促进社会公平的包容性发展的社会政策;促进多维度减贫的扶贫政策;动员和激励社会组织、公民个人等参与贫困治理的能力。第五,国家减贫责任的落实、贫困监测、评估和问责制度。

  中国贫困治理的经验

  根据本文定义的贫困治理概念框架,结合中国改革开放四十年来经济增长、社会发展、扶贫开发的经验,本文认为中国贫困治理的经验主要集中于以下几个方面:

  1. 中文对贫困的多维度定义

  在贫困治理中,政府会根据经济社会发展所处的阶段性特征,即根据国情和执政理念从制度和政策层面对贫困进行定义,或者从相关的减贫战略和政策文件中予以反映。

  1987年国务院印发的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》对贫困人口的定义从满足基本需要的角度考虑,反映出那一阶段反贫困的目标主要瞄准绝对贫困群体。2015年,中国《关于建立贫困退出机制的意见》中提出中国政府消除贫困的目标反映了对贫困的定义既包括基本需要,也包括基本能力;既包括“贫”,也包括“困”。与1987年对贫困的定义主要聚集于“吃、穿和住”三个方面相比,当前的贫困定义还包括获得义务教育和基本医疗的基本能力。根据中文对贫困的多维度定义以及经济社会发展阶段的不同,中国政府不断拓宽贫困的维度,做出相应的制度和政策安排,从而取得多维度减贫成就。这是中国贫困治理的根本经验之一。

  2. 中国跨政府部门的减贫机构设置

  作为中国反贫困的最高政府机构,1982年设立的国务院三西地区农业建设领导小组典型特征是跨部门。三西地区农业建设领导小组由农业部、国家经委、水电部、财政部等十多个部门的负责人组成,其主要任务是组织各方面力量,制定建设规划,使用专项资金,协调解决三西地区农业建设中的关键问题,消除贫困,遏制生态恶化。1986年设置的国务院贫困地区经济开发领导小组,由农业、教育、财政、民政、交通、水电等14个相关部门构成。这样的机构设置既包括制定规划、安排预算的国家计划委员会和财政部,也包括提升生产能力的农业、交通、水电部门,还包括教育、健康、民政等社会发展部门。

  1993年国务院决定把国务院贫困地区经济开发领导小组更名为“国务院扶贫开发领导小组”,小组成员拓展到20多个相关部门,增加了全国总工会、全国妇联、中国科协、中国残联等动员社会力量和关注弱势群体的机构。这个跨部门的组织机构涵盖了规划、预算、基础设施、农业产业、教育、卫生等多个部门。2015年之后,为了实现到2020年打赢脱贫攻坚战的目标,扶贫开发领导小组的成员部门超过47个。

  中国的减贫机构设置不同于大部分发展中国家,扶贫开发领导小组是几乎可以协调任何维度贫困的机构,这就使中国的扶贫工作既有对各部门的统筹协调,也有各部门的分工协作;既有开发式扶贫,也有保障式救助。

  3. 中国政府主导的循序渐进、多维度国家减贫战略

  中国的国家减贫战略不同于国际货币基金组织和世界银行专家制定的《减贫战略文件》。中国减贫战略是由本国政府主导,在本国专家支持下,根据不同发展阶段国内的财力和可能的外援量身定做 的国家减贫战略。改革开放以来,中国国家减贫战略有:三西地区农业建设(1982—2002年)、《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》。根据已有的评估以及中国不同阶段的减贫成就,中国的国家减贫战略得到了切实贯彻落实,并取得了显著成效。中国的减贫战略及其行动则始终强调“政府主导”“自力更生”“社会参与”。

  4. 实施利贫性增长、包容性发展和多维度扶贫相结合的减贫政策体系

  利贫性增长、包容性发展和多维度综合扶贫相结合的“三个支柱”政策体系是中国多年来坚持的贫困治理的根本经验。利贫性增长是指贫困地区或贫困人口的收入增长幅度要高于全国贫困水平,强调经济增长和收入分配结果的利贫性。包容性发展是指在基本公共服务提供方面尽量使贫困人口有更加公平的机会,强调“起跑线”的公平,为阻断贫困代际传递提供制度安排。多维度综合减贫既体现在减贫目标的多维度,也表现在贫困治理政策“组合拳”方面。中国的扶贫举措中自始至终都采用政策“组合拳”。这在新一轮脱贫攻坚战中更加明确。

  5. 建立扶贫责任分级负责和精准识别、评估、考核、问责机制

  减贫战略和政策能否落地生根是贫困治理的核心,如果战略和政策得不到切实有效的落实,减贫战略规划只是一纸无用的蓝图。中国在减贫责任落实方面的成就是世界上其他发展中国家难以达到的。中国在贫困治理方面,长期以来实施“中央统筹、省负总责、市(县)落实”的责任体系,层层压实责任。在新一轮脱贫攻坚战中,中央、省、市、县、村“五级书记”一起抓脱贫攻坚的责任制,使国家减贫战略和政策得到有效落实。在本轮脱贫攻坚战中,按照精准扶贫精准脱贫的方针,落实脱贫任务,建立考核评估问责机制,确保战略和政策得到有效实施。扶贫开发成效评估引入第三方评估,更加客观公正地评估脱贫攻坚成效。评估的结果用于对相关主体的问责。这样一套强有力的识别、瞄准、帮扶、监测、评估、问责制度确保了国家贫困治理制度和政策的有效落实。

  6.坚持自力更生,广泛动员社会力量参与贫困治理

  中国在扶贫开发纲要中明确要求加强引导,更新观念,充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性,尊重扶贫对象的主体地位,提高其自我管理水平和发展能力,立足自身实现脱贫致富。在基层扶贫工作中,强调培育贫困人口的“造血”能力。这种贫困治理的理念就是要防止扶贫对象产生“援助依赖”。

  改革开放四十年来,尽管中国经济总量越来越大,但财政资源毕竟是有限的。要满足贫困治理的资金、物资、人力等需求,就需要建立广泛的社会动员机制,参与扶贫开发。中国的社会扶贫动员机制既有中央和国家机关等有关部门开展的“定点扶贫”,东西部地区间的扶贫协作以及国有企业参与扶贫的“老三样”社会扶贫,也有民营企业、社会组织和公民个人“新三样”社会扶贫力量。特别是,互联网+扶贫行动的出台以及中国社会扶贫网的建立,借助移动互联网技术,可以实现更加便捷的“众筹扶贫”“电商扶贫”,各类社会主体通过手机就可精准扶贫。这是中国贫困治理的又一特色。

  启示

  2020年,中国将消除绝对贫困,这是中国历史上的一个伟大转折点。这不仅标志着中国全面消除绝对贫困,进入缓解相对贫困,应对发展的不平衡、不充分矛盾的新阶段,也标志着中国率先实现了联合国2030年可持续发展目标的减贫目标。

  1. 对2020年后中国相对贫困治理的启示

  改革开放四十年来中国贫困治理的经验,无疑将成为2020年中国相对贫困治理的经验。对贫困的多维度定义、跨部门的政府减贫机构设置在2020年后更应坚持。利贫性增长、包容性发展、多维度减贫的政策框架,也需继续和不断完善。2020年后,特别需要关注新技术变革带来的结构性失业产生的相对贫困问题。“数字贫困”和 “数字不平等”可能成为新的致贫原因,“数字技术”也将成为新的有力的反贫困工具。

  2. 对2030年实现全球贫困治理目标的启示

  中国贫困治理的经验是全球实现2030年可持续发展目标的一笔宝贵知识财富。贫困治理既是中国减贫的“硬实力”,也是中国发展的“软实力”。进一步总结和分享中国贫困治理的经验,为全球实现 2030年可持续发展目标提供“中国智慧”和“中国方案”无疑是未来的走向。

 

   (作者单位:复旦大学六次产业研究院。《社会科学战线》2018年第5期。中国社会科学网 陈茜/摘)

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姓名:王小林 工作单位:

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