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“麦迪逊问题”中的“何为美国”
2020年04月24日 01:19 来源:《美国研究》2019年第5期 作者:郭小雨 字号

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内容提要:美国在制宪时期的任务不仅是要建立一个统一的现代民族国家,还要形成多个具有主权性质的之间的联合。这一国家联邦的复合属性深远地影响了美国基本政治制度的形成、运行方式及19世纪初美国的扩张。讨论麦迪逊问题的意义在于,它显示出麦迪逊为实现这一复合共和国所提出的两种不同的宪制解释方式:一种将宪法塑造为由人民代表之间的相互竞争与合作建立起来的规则体系,中立地处理各类社会纷争是宪法的目的所在;另一种强调在联邦政府集中行使行政权的过程中,宪制作为规范行政权运行方式和结果的手段,逐渐具备了基本结构和主权性质。这两种方式分别从社会和政府的角度规制了美国宪制,共同解释了美国早期扩张的动力和对待扩张结果的方式,揭示了美国在形成过程中在政治理论和政治实践方面表现出的深刻矛盾。

关键词:美国历史;宪法;麦迪逊问题;制宪会议;复合共和国

作者简介:郭小雨,上海外国语大学英国研究中心助理研究员

 

引言

麦迪逊问题(Madison Problem)是指因詹姆斯·麦迪逊(James Madison)在美国建国初期的重大政治问题上做出过前后矛盾的判断和选择,给理解其本人的思想和美国宪制的性质造成的困难。麦迪逊是著名的联邦党人,也是分裂了联邦党甚至一度走向其反面的人;是反对美国扩张其军事和财政权力的州议员,也是建立国家军事、福利系统和银行的总统;是坚持自由贸易原则、以普遍理性法处理国家间关系的自然权利者,也是促成美国完成第一次大规模土地扩张的国务卿。美国历史学家戈登·伍德(Gordon Wood)指出,正如当初学者们研究亚当·斯密的理论时发现他有两种截然不同的思想从而引出亚当·斯密问题一样,现在他们也看到了两个不同的詹姆斯·麦迪逊。

 本文无意着力呈现两个甚至多个分裂的麦迪逊,或给麦迪逊多变的角色和政策寻求一个融贯的解释。以剑桥学派为背景的共和主义者和试图在古典自然正当(natural right)问题的框架中讨论美国革命和建国方式的施特劳斯学派都曾尝试过这种努力,但他们的一些优秀的研究成果恰恰揭示了融贯地解释麦迪逊所面临的困难。在这些研究的基础上,应该为麦迪逊——尤其是作为一个政治人的麦迪逊——保留在政策和角色上不能一以贯之的空间。讨论麦迪逊问题的意义在于发现每一个被标签化的麦迪逊背后,他本人不能被标签化的复杂性。这种复杂性不仅属于麦迪逊个人,更属于诞生之初的美国。可以说,与开国元勋之中立场较为清晰和一贯的杰斐逊、汉密尔顿、华盛顿等人相比,麦迪逊最为诚恳、也更为完整地表达出了美国在国家构成方式上的独特和困难之处。所以,在这里,本文对麦迪逊问题的思考服务于对美国宪制问题的探讨。

 本文着重讨论两个方面:第一,麦迪逊如何从理论上解释美国的基本政治结构——这将为判断美国是一个什么样的政体提供重要的参考;第二,麦迪逊在阐释其理论时呈现出的矛盾,是否以及怎样有助于解释早期美国在现实政治运作过程中的形成,包括根本政治制度的生成和巩固,领土的守护与扩增,以及政治权力的来源与分配。在这个意义上,思考麦迪逊问题有助于考察宪法能够容纳的政治空间,并检验规范在现实中的形态与活力。而彼时在麦迪逊眼前经历构型的美国,也正是此时我们所见之美国的一部分。

 关于麦迪逊问题的讨论也有助于认清解释美国宪制的意义和困难。麦迪逊问题揭示出,从1776年北美革命到1787年制定宪法,再到19世纪初美国的扩张,麦迪逊政治生命中的每一步,都在改变甚至否定着其前一步所依赖的政治原则和理论框架。立宪实际上是要求通过革命获得主权的人们回过头来进行自我限制,美国在扩张时的作为也常常超出宪法允许的范围。因此,用某一种意识形态,以普遍、连续、规范的政治原则在从小(州)到大(联邦)自然扩展的层面上构筑一套完整的历史叙事,虽是这个国家的研究者构建国家历史和精神的职责所在,但容易使他们疏于明鉴美国宪制的真正创新与困难之处。比如,自由主义或许能有力地解释立宪如何创设有限政府,但很难为人民的革命行动与集权的联邦政府的共同出现,提供有说服力的理由。作为对自由主义及辉格史研究范式的修正,共和主义建构了更适合解释北美革命的历史叙事,但针对由多个有主权的州联合而成的,同样具有主权的联邦这一新结构,却难以提供分析框架。比如伍德就没能完全解释清楚,联邦为何能够解决州宪制不能解决的困难,从而成为替代州实现人民主权的选择。麦迪逊问题对解答上述难题可能具有启发性。对麦迪逊而言,保持对宪制有张力的认识可能是重要的,因为这有助于利用个人自由与人民主权、州权与联邦权力、联邦政府与宪法之间的矛盾,来理解美国构建宪制的逻辑与动力。在麦迪逊看来,美国是一个复合共和国(compound republic)。本文试图通过追踪麦迪逊问题在美国宪制形成过程中产生和变化的缘起,来探析美国由何种元素复合而成。

  麦迪逊问题的起点:从合众联邦

 麦迪逊在1787年制宪会议上的遭遇,不是联邦党人的胜利,而是一次失败带来的政治教育。这次失败即是康涅狄格大妥协(简称大妥协)。大妥协发生在1787年6月,是制宪成功的关键步骤,也可以被视为麦迪逊问题的起点。麦迪逊在此之前和之后对美国的宪制设想并不一样。大妥协发生之后,麦迪逊面对的不是成功,而是建立宪制的更大挑战。因此,把大妥协之后麦迪逊开始参与撰写的《联邦党人文集》视为麦迪逊对其政治理想的热情捍卫,可能并不准确。文集里麦迪逊的篇章更应被视为其解决联邦宪制困境的努力,其中已显露出他面对矛盾时的谨慎和游离态度。1787年的制宪会议旨在结束邦联内外交困的状态。在大妥协发生之前,从麦迪逊同时反对新泽西方案(New Jersy Plan)和另一位弗吉尼亚代表艾德蒙·伦道夫(Edmund Randolph)提出的弗吉尼亚方案(Virginia Plan)可以看出,他认为新成立的政治单位必须突破州的壁垒才有望成功。州给邦联带来的弊端不难列举,关键是如何解释要对这个经由人民革命建立起来的主权国家(state)进行限制乃至否定。虽然13个州的立宪方式不同,但结果大都成为由人民立法权主导,由议会总揽立法、行政、司法等职责,具有主权性质的政治单位。在州的内部,存在着多数人控制下的对立法权的滥用和误用,这威胁到了州的稳定、邦联的整体存续和少数人的权利;从外部来说,13个州是13个相互独立的国家,有结盟和参战的权力。如新泽西州、特拉华州和马里兰州形成了北部同盟,宾夕法尼亚州和弗吉尼亚州对南方有主导作用,加之不同区域与欧洲霸权存在紧密联系,13个州分解成数个小邦联的可能性一直存在。麦迪逊曾在给友人的信中提及西班牙利用美国的州分裂邦联的企图:我们每一天都在担心13个州落入同样的圈套。若是数量加倍,困难更会加倍。为此,麦迪逊在大妥协发生之前提出的宪制方案是建成一个彻底的合众国,而制定和通过宪法即是合众的最佳手段。他认为,美国要形成一个整体,并不意味着要否定建立州的人民主权原则,而是要让每个个体——而非有所有主权的州,或多数州——结成不可分割的人民整体,成为主权的直接授权者。新泽西方案则将美国宪制理解为各州达成的协定,并倾向于接受只要任何一个州明确地拒绝任一条款,其他成员就可以解除自身受到的协定的约束。麦迪逊认为,这种方案虽然最为合法,却最无助于改变邦联的性质,宪法仍然类似一个国际法条约。作为应对,麦迪逊强调,宪法应该被理解为以获得多数人同意为标志、个人间对彼此承担义务而形成的社会契约整体;只有当一部分人威胁到了整体存在的根本原则时,才可以解除另一部分人维持整体的义务。既然北美革命和各州制定宪法都诉诸于人民主权原则,那么合众国制宪应当再次确认并更为彻底地贯彻这一原则,因为宪法意味着人民将凝聚为一个整体,而不是因为州的区隔不断变动甚至分裂。

 由此可以理解麦迪逊力主的制度设计。新泽西方案要求立法权体现州的平等自主地位,自然是不可接受的;伦道夫的弗吉尼亚方案也因为没有赋予新宪法对州立法的完全否决权,而受到麦迪逊的指责。大妥协发生之前,麦迪逊一心要实现的是完全按人口比例而不是以州为单位来安排立法权的构成,目的是尽量淡化州的身份在合众国中的作用。因此,他精心区分了参众两院代表不同人口的比值,以缓和南北、大小州之间的不平等,力求取消州对人民整体的分割作用,真正实现合众为一。同时,麦迪逊赋予合众国的也并非仅仅是经过州同意的列举性权利,还有可以否决所有与合众国立法内容产生矛盾之州立法的完全立法权。在宪法通过的方式上,麦迪逊亦不同意直接由州立法机构来批准宪法,而坚持主张成立人民选举的代表大会来批准宪法。

 麦迪逊方案的有利之处是,能够利用殖民地革命和各州立宪实验的政治原则遗产,以塑造合众国的方式建立取代州主权的美利坚主权。从麦迪逊写给伦道夫的信中可以看到,在这个方案中,麦迪逊没有谈及行政权的本质和特征。他认为,立法权仍然是合众国唯一的权力核心,行政权和司法权从根本上来说缺乏独立的依据,只是对立法权的实现、补充和某些具体情况下的纠偏;诸如人员独立、薪资固定的设置也可以被解释为便于立法权运行的权益性安排,行政权的强势扩张仍是令人忌惮的。这也是麦迪逊与汉密尔顿支持的以力量为基础、有威慑作用的行政权保持距离的原因。可以说,麦迪逊方案中对合众国宪制的理解,仍然没有突破革命后各州原有的宪制框架。合众国较州而言,意味着人民主权范围的扩大,以及希望巩固人民作为整体的主权属性;但对于主权行使的方式,麦迪逊的合众国宪制方案实际上仍然面对着州所面对的困难,即基于人民主权的立法权如何有效地限制自身,或接受外部限制,以维持一个稳定的秩序。也就是说,如果此时的麦迪逊方案最终成为美国宪法,那么这一宪法可能更类似于法国大革命后制定的共和宪法。这样一来,宪法中的三权之间、中央与地方之间各自独立并相互制衡的体系就不一定能发展出来,革命也不一定会因为宪法的通过而停止。

 然而,制宪会议没有接受麦迪逊方案。大妥协即参议院接受州权平等原则,众议院接受人头平等的比例原则,这意味着州作为平等、独立的政治体在宪制制度中的位置是不可取消的,也意味着忽略州的架构而直接诉诸奠基于个人权利基础之上的我们人民来理解美国宪制的实现基础,至少在解释宪制生成方面是不准确的。虽然麦迪逊在大妥协发生之后仍然指责制宪会议把有害的原则引入了上层制度的分支,并预言时间会加剧而不是解决美国因此而埋下的分裂顽疾,但他也不得不接受大妥协的结果,重新思考宪制的基础和运行方式。

 州在宪制中的位置不可取消这一原则,不能仅仅被视为促成不同政治力量达成妥协的手段,它还有宪制意义上的原因和影响。从革命的视角来看,各州没有本质差异,都是人民程序化地借助表达意志后产生的成文宪法来进行治理的机构,但自17世纪北美殖民地诞生以来,州还是得到混杂的法律体系(包括英国普通法、罗马法、自然法等)确认、由归属于特定私人的财产组成的可区分的领土单位。其中,个人的财产身家不只是抽象的物,也是个体劳动积累的自然结果,同时还是与一片具体区域及该区域内确认和裁定财产归属权的法律不可分离的有主之物。在这个意义上,个人的财产、自由并不只附着在一个赤裸生命上,还需要一个财产和法律框架来加以落实。在北美大陆上,这个框架就是原先的殖民地法团——1776年之后被称为。它使人有了具体的身份,物有了具体的归属,土地有了具体的界限。在北美独立之前,这一片片区域及其法律的维持必须依赖英国国王和大英帝国。北美革命和殖民地立宪虽然逐渐抛弃了国王和帝国的权威,但仍然宣称保护个人财产,并鼓励扩增财产,而不是以重新分配原有财产的方式彰显革命的成果。这使标识财产归属的土地界限和法律手段在革命后得到了一定程度的保留,使殖民地法律所确定的州的范围和殖民地司法仍然起作用。譬如,罗德岛和康涅狄格州就直接继承了原有殖民地的基本法;弗吉尼亚州和纽约州虽然经历了重新立宪和改换政府的过程,但也以地方人民及其代表重新赋予原有法律以新的权威形式的方式,保留了区域内大量原有的自治手段。可以说,北美革命没有完全突破州的领土界限,没有在北美大陆将人们带回自然状态。所以,州这一领土性框架的保存可以被视为1787年和平制宪的基础。但是,在重建权威的过程中,北美大陆也确实面临着更大的失序危险。在州制宪时,某些州有根据原初宪章或因对新占土地有分歧而要求重划州界的企图;麦迪逊在制宪会议上用人口比例制替代州权制的方案,则进一步激化了各州之间的矛盾。如果各州因为新的制宪行为而陷入战争,制宪就会走到与其初衷南辕北辙的道路上。要避免这种结果,制宪更可取的目的是弥补州因为脱离英王和大英帝国而失去的权威,进一步确认个人的生命、财产、自由能够在具体的空间获得充分的保护。为此,制宪要做的不是用一个新的、更高的、唯一集中的权威取代州,而是通过确认各州之间的相互承认,来获得州及其人民的权威。如此,美利坚必须成为一个联邦。这里所谓的联邦,不是指相对于没有强大的中央权力的邦联而言的集权、统一政体,而是指多个平等的政治体以书面宪法、条约和协定的形式让相互间的关系变得可预期、可规划、可持续,并由此构成带有合作、对等、互助性质的系统,其成员可共享一个能发挥执行、协调和裁判等作用的权力机构,也即多个之间相互妥协并共同承认的一个联盟(covenant or foedus)。同时,它又与邦联不同,各邦需要借助联盟的存在,以彼此间的妥协和承认为条件,确认自身行使权力的范围和权威。联邦成员的独立程度低于邦联成员,故而联邦为实现成员间基于联盟关系的政治义务,对成员进行干涉、控制甚至改造的程度高于邦联。从这些方面来看,联邦与一种外交关系和政治体间的秩序形态紧密相连,联邦大会(Congress)有类似于乌得勒支大会(Utrench Congress)的外交机构的性质。所以,美利坚不仅是宪法创生的某个单一政治体,而且构成了一种新型的政治体间的关系。完全用有严格边界的单一政治体来看待、继而以内外分离的方式来理解美国,并不准确。与欧洲主权国家间的力量均衡体系不同,与大英帝国和罗马帝国内部存在的中心与边缘结构也相异,美国是平等但不独立的成员同意以一定的规则并借助同一个机构,为处理某些与成员本身或成员间关系有关之事务而形成的联合。因此,它具备一定的开放性,其权力的来源和范围并不必然以占有领土的方式来获得与标识。但是,在成员尚未完全借助普遍合意的规则联系起彼此,并将共享的机构理解为一个公共服务系统之前,促成该体系形成的仍然是地域上的毗邻、利益上的高度牵扯、相似的治理方式和大致均衡的实力单位或实力组合。大妥协的结果与麦迪逊方案相比,为美国在合众国的身份之外加上了联邦的属性。州仍然以平等地位构成了立法权的重要分支,尤其当参议院利用行政权处理外交事务时,州发挥了重要的限制作用,体现了联邦的性质。麦迪逊迅速认识到并不得不接受了这种情况。他承认,宪法同时造就了联邦和国家,美利坚是州的联合,同时以人民主权为基础,州没有合宪的废除与退出宪法的权利;但国家也不能要求全然的至高无上(general supremacy)”。麦迪逊在《联邦党人文集》中明确指出,宪法构建了一个具有国家和联盟双重性质的复合共和国,美国不是任何一种仅仅范围由小变大的既存政体,而是一个有中心、有边界的单一主权国和一个理论上无中心、无边界的政治体系的叠加。将这种双重属性理解为一个同质政体在中央和地方的不同层次上进行职权分割的结果,是不准确的。汉密尔顿因此曾提醒说,这种政治体是一个内部必然不稳定、一种性质的政府要吞噬另一种性质的政府的问题政体。麦迪逊对此十分清楚,指出美国是一个从起源上没有先例,结构上非常复杂”“传统的主权政治语汇都无法适用的政治体,且新宪法可能建立在几个不同的原则之上,有各自不同的运行方式。但是,如何理解复合共和国,使其获得良性的运行方式,则是麦迪逊在大妥协发生之后的人生中一直要面对的核心问题,也促成了麦迪逊问题的展开。

作者简介

姓名:郭小雨 工作单位:

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