2018年2月,国家社科基金重大项目“关于民主集中制的理论与实践研究”课题组,对147名厅级干部进行了民主集中制实施现状的问卷调查。总体上来看,厅级干部的民主集中制素养较好,但仍然存在不尽如人意的情形,需高度重视提高厅级干部民主集中制素养,以此为抓手推动干部队伍建设,将有助于实现党内政治生态根本好转。

　　现状:

　　宏观总体自评趋好

　　从宏观层面看,厅级干部对于本单位民主集中制实施情况的总体评价是肯定性的,88%以上的干部认为状况是很好或较好。从具体的调研数据来看,在坚持集体领导制度、下级服从上级、少数服从多数、个人服从组织等方面,均能支撑这一总体判断。

　　首先,在坚持集体领导决策制度方面,94%的单位党委(党组)研究决策重要事项时,一般采用的方式是党委常委会议(党组会)集体决策,贯彻了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的要求,即“坚持集体领导制度,实行集体领导和个人分工负责相结合,是民主集中制的重要组成部分,必须始终坚持”。

　　其次,在下级服从上级方面,总体情况较好。在问及“您单位党委(党组)在接到上级党组织通知后,认为该项工作难以开展或将损害本单位利益,通常采取的态度”时,不汇报也不执行只是极个别的情况。91%的干部认为本单位党委(党组)和行政班子在服从、执行上级决策方面是比较到位的,这样的总体判断与遇到利害得失时的选择相吻合,具有较高的客观性和可信度。

　　最后,在少数服从多数,个人服从组织方面比较到位,95%的干部能根据民主集中制的要求,在保留意见或者向上级反映的同时,坚决执行集体决策。领导班子成员不服从组织分工安排,向组织讨价还价的只是个案。

　　由上可知,从宏观上讲,厅级干部的民主集中素养是趋好的,但在对调研数据进行对比细化和深入挖掘的研究中,会发现其中仍然隐含着诸多层面的隐忧和风险点。

　　问题:微观隐忧多面立体呈现

　　从数据分析来看,厅级干部的民主集中制素养,在认知、决策、执行中都呈现出诸多薄弱环节。

　　首先,认识存在偏差。对于什么是民主集中制,以及民主与集中之间的关系,有39%的厅级干部存在认识上的错误,这部分干部对民主集中制的理解是片面强调集中,忽视了民主,这样的认识为一把手独断专行以及班子成员无法或不主动发扬民主、参与决策,酝酿了思想上的坏土壤。实证调研也印证了这一不良现状,50%的干部确认在现实工作中,党政一把手成为实际上的民主集中制主体。

　　其次,决策过程失范。这一点主要表现在以下几个方面:第一,“一把手”用权任性。18%的干部表示,党委常委会研究决定重要事项时,人数始终不齐,一些人始终不在场。11%的干部表示,在研究重要问题时,一把手会在开会之前通过各种方式透露自己的态度,呈现出权力的任性。第二,班子成员责任懈怠与用权过度并存。在对待分管工作上,21%的厅级干部采取“我提思路,一把手决断,或者集体的事我听大家的”态度;36%的干部承认,存在某些重要事项未经党委决定,由领导当场个人拍板决定的情况。第三, 决策态度不严谨。19%的干部反映,单位党委常委会议题提交表决前,没有安排足够的时间进行充分讨论;18%的干部证实,所在单位党委常委会很少邀请相关人员列席会议。此外,调查还发现27%的单位党委做出重大决策时,很少进行风险评估和合法合规性审查。第四,存在违心表态现象。调查显示,现实决策中,78%以上是采取口头或举手表决,但是当问到最能表达真实想法的表决方式时,56%以上的厅级干部选择了无记名投票。也就是说,因为种种复杂原因,现实中存在较大程度的违心表态。

　　最后,监督问责机制亟待完善。调查显示,27%的厅级干部认为,本单位党委常委成员有违背民主集中制的情况,但63%的违背民主集中制的行为没有被追究责任。当问及“您认为目前民主集中制实施中存在的主要问题”时, 64%的干部认为是对违背民主集中制的行为缺乏追责监督机制。当问及“您认为当前在民主决策时仍出现一把手个人说了算现象的主要原因”时,54%的干部认为是监督制约不到位。多角度不谋而合的结论,证明目前民主集中制实施中监督问责机制亟待完善落实。

　　对策:

　　综合施治重在补强弱项

　　领导干部的级别越高,其民主集中制素养越是重要。厅级干部在党的干部队伍中处于较高层次,调研中反映出来的民主集中制素养问题,须予以及时有针对性的改进。

　　第一,开展民主集中制专题培训,解决认识问题。57%的厅级干部表示,党的十八大后没有参加过民主集中制的专题培训。可见,没有得到系统科学的培训,是产生认识上偏差的重要原因之一。我们建议在各级党校开设民主集中制专题培训班,或者将民主集中制的培训内容作为必修专题,纳入厅级干部的培训中。

　　第二,建章立制,堵住制度漏洞。调查中显示,22%的厅级干部认为,本单位虽然有议事规则,但是不周详。46%的干部认为,具体制度设计粗疏,是目前民主集中制实施中存在的主要问题。据此,建议重点完善以下四方面内容:一是细化重要事项的表决方式;二是完善会前准备程序;三是明确一把手末位表态制和重要事项风险评估以及合法合规性审查制度;四是细化列席人员邀请规则。

　　第三,明晰有效监督主渠道,加大考核督查力度。从理论上说,对干部实施民主集中制的情况进行监督有多种渠道,但从实证调查结论来看,目前能够真正发挥良好监督作用的,是上级党委和上级纪律检查机关。因此,我们建议在对干部和机关的年度考核中,加大对实施民主集中制情况的考核,尤其应对一把手专门进行坚持民主集中制情况的考核。