“制度决定论”在当今很流行，那么是有好制度就有好结果，还是在同样制度下有好政策就有好结果？改制从来不是西方发达国家的追求，而是冷战后西方对欠发达国家的强硬诉求。我认为政策比制度重要得多，主要有三个理由：

　　第一，制度是稳定的，长久不变的，但问题层出不穷，随时在变，需要灵活机动的政策来及时解决。走依法治国的道路是对的，但解决日常问题主要靠行政。如果出了问题就用立法来解决，最后导致的结果很可能是法律繁琐、混乱、互相冲突。在这种情况下，行政无所适从，就只能怠工。当前的问题并非缺制度，往往是以“缺少法律”为名的执法随意、懒惰。

　　第二，政策只惩罚犯规的人，且因时、因地、因事轻重缓急不同。例如，因极少数人婚姻欺诈就要立一个制度，要所有申请结婚的人都提交材料来证明自己未婚，这既大幅增加了群众办事的成本，也大幅增加政府办事机关的成本。一方面制度的门槛确实高了，另一方面政府的效率也降低了。我认为，严惩那些欺诈者才是正道。中国哲学中所说“大道至简”就是这个道理。

　　第三，制度是特定生产和生活方式的结果，不是生产和生活方式的原因，不是国家成败的原因。制度表面看是设计出来的，其实能立住生根的制度都是“长出来”的。美国宪法是从英国宪政惯例和“五月花号公约”长出来的。其实，不少问题主要出在政策上，而不是因为制度。例如，郡县制好，秦朝寿命却仅十几年；科举制和宪政制好，创制的隋朝和民国都没活过半个世纪。

　　此外，强调用全国一刀切的制度解决问题，忽略政策“试点”，忽略各地的巨大差异，轻视因地制宜，就难以调动各地各部门官员的能动性。

　　（作者为北京大学国际关系学院教授）