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新中国60周年报告:多方式就业格局初步形成 规模显著扩大
2013年12月18日 18:28 来源:中国政府网 2009/09/24 作者: 字号

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  新中国成立60年来,伴随着经济社会的发展和体制改革的不断深化,我国就业规模不断扩大,就业结构逐步优化,失业规模得到有效控制,适应社会主义市场经济的就业管理体制基本形成,劳动就业工作取得了举世瞩目的辉煌成就。

  一、就业规模持续扩大

  新中国成立60年来,党和政府十分重视就业问题。在努力发展经济的同时,始终把解决人民群众的就业问题作为优先政策目标之一,针对不同时期的主要矛盾,适时调整就业政策,促进了我国就业规模的持续扩大。全国就业人员从1949年的18082万人,增加到2008年的77480万人,就业规模扩大了3.28倍;城镇就业增长更为迅速,2008年末,城镇就业人员达30210万人,比1949年增长了18.71倍。

  (一)“三年恢复时期”到“一五时期”:城镇就业成倍增加

  新中国成立以前,我国经济凋敝、民不聊生,城镇劳动力处在普遍失业的状态。1949年新中国成立时,全国城镇就业人员只有1533万人,而城镇失业者高达474.2万人,失业率高达23.6%。

  为迅速扭转这种局面,各级人民政府在采取多种措施控制失业的同时,通过积极发展经济努力扩大就业。经过几年的努力,旧中国遗留下来的城镇普遍失业问题得到逐步解决,就业人员明显增加。1952年,城镇就业人员迅速增加到2486万人,城镇失业人员减少到376.6万人,城镇失业率下降到13.2%。第一个五年计划期间,国家开始了大规模的经济建设,有效带动了就业规模的迅速扩大,就业状况进一步好转。到“一五”结束的1957年,全国就业人员达到23771万人,比1949年增加了5689万人,年均增长3.48%。城镇就业增长更快,1957年末,城镇就业人员达到3205万人,比1949年增长一倍以上,年均增长9.66%。

  (二)“大跃进”到“文革十年”:城镇就业增长缓慢

  从1958年开始的“大跃进”到改革开放前,由于“左”的思想的影响,我国的经济工作出现了一些失误,劳动就业工作也走了一段弯路。在这段时期,我国就业规模波动较大、增长缓慢。1958年,城镇就业人员一年“跃进式”地增加近2100万人,而1961和1962两年,又“急退式”地每年减少近800万人。1978年末,全国就业人员40152万人,城镇就业人员9514万人,与1958年相比,年均分别只增长了2.08%和2.97%,增速明显减慢。再加上“文革”期间大量城镇知识青年下乡后的集中返城而形成的大量城镇待业人员,城镇就业形势又趋紧张。

  (三)改革开放新时期:城镇就业持续增长

  以1978年12月召开的党的十一届三中全会为标志,我国进入了改革开放的新时期。三十年来,党和政府坚持以经济建设为中心,针对不同时期就业工作的难点和特点,采取多种措施创造就业岗位,扩大就业。一是结合调整所有制结构,积极引导非公有制经济发展,吸纳了大量劳动力就业;二是结合产业结构调整,大力发展轻工业和第三产业,扩大了就业规模;三是坚持市场化的改革方向,通过市场配置劳动力资源,逐步发挥劳动力市场在实现劳动力就业中的主渠道作用。各项制度改革尤其是就业管理体制的改革和经济的快速发展,促进了我国就业规模的不断扩大。2008年,全国就业人员已达77480万人,与1978年的40152万人相比,增长了93%,年均增长2.22%;城镇就业人员增长更快,2008年全国城镇就业人员达到30210万人,比1978年增长了2.17倍,年均增长3.93%。改革开放以来的三十年,是新中国成立以来我国就业人数增加最多的时期。

  二、就业结构显著优化

  旧中国,不仅就业规模小,就业结构也很不合理。新中国成立以来,随着社会经济的飞速发展和就业规模的不断扩大,就业结构也明显改善。

  (一)城镇就业比例迅速上升,城乡结构发生巨大变化

  新中国成立以前,我国基本上处在农业社会,城镇就业比例很低。1949年,全国城镇就业人员只有1533万人,仅占全国就业人员的8.5%,绝大部分劳动者在乡村就业。新中国成立后,随着国民经济的逐步恢复,特别是工业化进程的加快,在城镇大量失业人员得到安置的同时,也吸引了大量的农村劳动力到城镇就业。到1962年末,城镇就业人员已达4537万人,占全国就业人员的比重上升到了17.5%。改革开放后,随着经济的持续、快速发展和城市化进程的不断加快,城镇就业人员迅速增加,到2008年我国城镇从业人员已经达到30210万人,占全国就业人员的比重达到了39%。

  (二)非农产业迅速发展,产业结构变化显著

  新中国成立以前,我国的第二产业和第三产业十分落后,绝大部分劳动者以务农为生。1952年全国就业人员的83.5%从事第一产业,第二产业、第三产业就业人员只占全部就业人员的7.4%和9.1%。新中国成立后,我国迅速建立了完整的工业体系,促进了二、三产业就业人员的迅速增加。1978年末,第二产业的就业比例上升到17.3%,第三产业的就业比例达到了12.2%。特别是改革开放以后,针对过去产业结构偏重少轻的情况,将发展重点转向与人民生活密切相关的轻工业、商业、饮食业、服务业、修理业以及制约国民经济发展的交通运输、邮电通讯、金融保险等行业。经过30年的不懈努力,结束了长期困扰我国的商品短缺局面,人民生活迅速改善,能源、交通、邮电等基础设施的“瓶颈”制约也逐渐得到缓解,产业结构逐步趋向合理,就业人员的就业结构发生了显著变化。2008年,我国全部就业人员中,从事第一产业的有30654万人,占39.6%;从事第二产业的有21109万人,占27.2%;从事第三产业的有25717万人,占33.2%。与1952年相比,第一产业下降了43.9个百分点,第二、三产业分别上升19.8和24.1个百分点。

  (三)多种经济成份共同发展,非公有制经济的就业比例迅速上升

  新中国成立初期,个体私营经济在我国国民经济中还占有相当的比重,个体劳动者占城镇就业人员的比重在50%左右。但是,由于过分强调公有制,导致了个体私营经济的全面萎缩。到1978年,全国40152万就业人员中仅有个体就业人员15万人,其余都在国有和集体单位中就业,个体就业人员占全国就业人员的比例不到0.04%。改革开放以后,随着以公有制为主体多种经济并存的经济制度的确立和“三结合”就业方针的实施,我国就业管理体制和人们的就业观念发生了根本性的变化,自谋职业、自主创业成为重要的就业方式,越来越多的人进入到混合经济单位及私营个体经济单位就业,非公有制经济单位就业人数迅速增长。到2008年,城镇非公有制经济就业人员的比重从1978年的0.2%增加到2008年的74.8%。其中,股份制经济单位就业人员从无到有,已达到840万人,占城镇就业人员的2.8%;外商及港、澳、台投资经济单位从业人员达1622万人,占城镇就业人员的5.4%;私营个体经济从业人员达8733万人,占城镇就业人员的28.9%。20世纪90年代以来,私营个体经济平均每年创造的就业岗位近450万个,占全部城镇就业人员年均增加量的60%以上。

  非公有制经济在创造就业岗位、吸纳失业人员、促进社会稳定方面发挥着越来越重要的作用。

  (四)从业人员素质普遍提高,高素质人才比例上升

  新中国成立前,我国的文化教育十分落后,劳动者普遍处在文盲半文盲状态,接受过高等教育的人更是凤毛麟角。新中国成立后,我国在努力发展正规学校教育的同时,还通过举办“扫盲班”、“夜校”等多种形式,使劳动者的文化素质很快得到了显著提高。改革开放以来,我国的教育事业进一步发展,加之市场竞争就业机制的逐步形成,劳动者为了增强自己在劳动力市场上的竞争力,更加注重自身素质的提高,我国就业人员整体素质有了明显提高。2008年,我国就业人员平均受教育年限已达8.5年,比1982年的5.8年提高了2.7年。在全部就业人员中,大专及以上文化程度者所占比重由1982年的0.9%,上升到6.7%;高中文化程度的由10.5%上升到12.5%;初中文化程度的由26%上升到47.8%;小学文化程度的由34.4%下降到27.7%;文盲及半文盲由28.2%下降到5.3%。高素质人才占就业人员的比例明显上升,其中大专及以上所占比例上升较快,文盲半文盲所占比例大幅下降。

  三、失业规模得到有效控制

  在新中国成立以来的60年间,党和政府审时度势,及时调整就业政策并逐步完善就业管理体制,有效地化解了就业困难局面,使失业规模得到了有效控制,保证了我国经济社会健康稳定的发展。

  (一)迅速解决了旧中国遗留下来的失业人员就业问题

  新中国成立初期,全国城镇有失业人员474.2万人,失业率高达23.6%。为了迅速扭转城镇劳动力普遍失业的问题,政府在积极发展经济的同时,采取了多种稳定就业、减少失业的措施。首先,对原政府公职人员和官僚资本主义企业雇员实行“包下来”的政策,并对私营工商业实行“公私兼顾,劳资两利”的政策给予扶持,避免产生新的失业;其次,对原有失业人员采取“以工代赈”、“生产自救”等措施进行安置;第三,对部分失业人员进行转业培训,并采取招收就业、介绍就业和自行就业相结合等多种方式扩大就业。经过三年的努力,城镇就业人员迅速增加,失业人员大量减少,旧中国遗留下来的城镇劳动力普遍失业问题有了明显好转。到1952年,城镇就业人员由1949年的1533万人增加到2486万人,失业人员则由474.2万人减少到376.6万人,失业率由23.6%下降到13.2%。随着第一个五年计划的实施,就业状况进一步好转,到“一五“结束的1957年,失业率进一步下降到了6%以下。

  (二)实行“三结合”就业方针,解决了返城知青的就业问题

  随着公有制经济的发展,我国逐步建立了与之相适应的“统包统配”的就业管理体制。这一体制的基本特征就是所有新增劳动力的就业由国家统一调配和安置。这种就业管理体制对于解决我国的就业问题,曾发挥过重要的作用。但随着情况的变化,这种就业管理体制的弊端也不断显露出来,突出表现在:一是不管生产和工作是否需要,一律接收,造成许多单位人浮于事;二是劳动者不能根据自己的专长选择合适的工作,单位也不能根据工作的需要选择适当的人员,造成人才浪费;三是养成了劳动者就业靠国家的就业观念。

  由于就业体制的僵化,再加上“文革”造成的经济停滞影响,我国城镇就业问题也日益突出,到七十年代末已达到了比较严重的程度,特别是“文革”期间下乡的知识青年大量集中返城,给城镇就业带来了极大压力。据统计,仅1978年和1979年这两年中,返城的知识青年就达到了650万人以上。1979年,城镇累计待业人员达到了1500万人,仅在劳动部门登记的城镇失业人员就有568万人,城镇登记失业率达到了5.4%。针对严峻的就业形势,1980年8月党中央在北京召开了全国劳动工作会议,提出了 “三结合”的就业方针,即在全国统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针。1981年10月,中央又作出了《关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定》,进一步明确了多渠道解决就业问题的政策。“三结合”的就业方针,实质上是党的十一届三中全会提出的多种经济形式并存的经济政策在就业工作上的具体体现,是我国就业理论和就业政策的重大突破,标志着我国开始了就业管理体制的改革。

  就业管理体制的改革及各项政策的落实,对于解决我国城镇的就业问题起到了积极的作用。据统计,1979至1981这三年,全国共新增城镇就业人员2600多万人,平均每月有70多万人实现就业。到1982年,全国多数地区基本解决了1980年以前积累下来的包括返城知识青年在内的城镇失业问题。到1984年,我国城镇就业问题进一步缓解,城镇登记失业率下降到了1.9%。

  (三)实施积极就业政策,解决下岗人员再就业问题

  随着市场经济体制的逐步建立,旧体制下形成的国有企业冗员问题日益突出,效率低下、市场竞争能力弱等弊端已经严重影响到了国有企业的生存和发展,减员增效成为国有企业解困的普遍选择。1998年的亚洲金融危机进一步加剧了国有企业的困难,国有企业下岗人员明显增加。从开始建立下岗人员统计的1998年到下岗人员基本生活保障制度与失业保险制度并轨的2002年,国有企业下岗职工累计达到2022万人,再加上1998年以前累积的下岗人员,国有企业下岗人员总量达到了2715万人。为了解决国有企业大量富余人员集中下岗失业的突出矛盾,1998年5月党中央、国务院在北京召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。同年6月,中共中央、国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》,对国有企业下岗人员的基本生活保障和再就业工作做出了全面部署,国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作取得较快进展。当年年底,全国所有有下岗职工的国有企业都建立了再就业服务中心,绝大部分国有企业下岗职工进入了再就业服务中心,90%以上的国有企业下岗职工领到了基本生活费。此后,国有企业下岗职工基本生活保障的覆盖面不断扩大,到2001年时,领到基本生活费的国有企业下岗职工比例已经达到了99%。在建立国有企业下岗人员基本生活保障制度的同时,政府实施了积极就业政策,开展再就业工程,着力解决大批下岗人员再就业问题。2002年9月,中共中央、国务院召开全国再就业工作会议,随后制定下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》,制定并实施了包括税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、就业服务和就业援助等一系列内容的积极就业政策,极大地促进了下岗失业人员的再就业。据统计,1998-2005年,全国共有1975万国有企业下岗人员实现了再就业。2005年底,国有企业下岗人员存量已由最高峰的650多万人下降到61万人,国有企业富余人员集中下岗对我国城镇就业造成的冲击基本消除。

  四、市场导向的就业管理体制基本形成

  新中国成立六十年来,政府始终围绕发展经济、促进就业这一主线,根据不同时期的工作重点,适时调整就业政策,有效地解决各种矛盾和问题,在保持就业局势基本稳定的同时,也逐步建立起了市场导向的就业管理体制。

  (一)劳动就业法律体系建设日益完善

  1993年11月召开的党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》,明确提出要建立社会主义市场经济体制,培育和发展劳动力市场的目标。以此为标志,我国就业管理体制改革开始从旧体制改造进入到新制度建设阶段。1994年以来的十几年间,我国先后制定实施了《劳动法》、《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《职业教育法》等一系列的相关配套法规。1994年制定的《劳动法》,明确了劳动关系各主体的法律地位,在国家法律上保证了企业自主用工、个人自主择业的权利,使劳动力市场建设走上了法制化的轨道。2007年颁布的《就业促进法》,强化了政府促进就业的责任,明确了促进就业的工作机制,为积极就业政策的长期实施提供了法律保障。《劳动法》及其相关配套法规的制定和实施,确立了以“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”为主要特征的市场导向就业管理体制的法律地位,从法律上保证了这一管理体制的贯彻实施。

  (二)劳动力市场的基础作用不断加强

  经过十几年的积极培育和发展,我国劳动力市场正日益走向成熟。通过对“统包统配”就业制度和企业固定工制度的改革,逐步确立了劳动者和用人单位作为劳动力市场供需双方的主体地位。用人单位作为劳动力的需求方,可以在相关法规的规范下,根据自身生产经营需要,随时招收自己所需的各类人员或辞退不需要的劳动者;劳动者作为劳动力的供给方,可以根据个人意愿、专长,自主选择从事什么样的工作和在哪里工作。在国家法律法规规范下的市场双向选择机制逐步形成,劳动力市场建设取得了实质性进展,市场机制在人力资源配置方面的基础性作用不断加强。主要表现在:

  一是就业渠道多元化。随着市场经济的发展,人们不再单纯依靠政府安置实现就业,国有单位也不再是实现就业的唯一渠道,越来越多的人选择进入外资企业、股份制企业、私营企业或从事个体经营实现就业。个人自主创业、从事自由职业的劳动者越来越多。2008年,在外商和港澳台商投资企业就业的人员达到1622万人,占城镇就业人员的5.4%;在有限责任公司和股份有限公司就业的达到3034万人,占城镇就业人员的10%;在私营企业就业或从事个体经营的达到8733万人,占城镇就业的28.9%。

  二是就业形式多样化。非全日制就业、季节性就业、兼职就业、家庭就业、自由职业者等多种就业形式的出现,适应了企业灵活用工和劳动者灵活就业的需要,提高了劳动力资源的配置效率。

  三是就业观念市场化。通过劳动力市场实现双向选择已经成为最主要的择业方式。劳动者为获得就业岗位或更高收入而进行的流动,不再局限在一个地区、一个行业的小范围,而是打破了城乡、地区、所有制界限。目前,劳动力跨城乡、跨地区、跨行业的流动越来越普遍。在1.4亿农村劳动力进城就业的同时,也有越来越多的城镇人员下乡就业,我国劳动力的流动正从农村向城镇、中西部地区向东部地区的单向流动演变成城镇与农村间、中西部地区与东部地区间的双向流动。这种变化表明通过市场就业、市场引导就业的观念正逐步深入人心,成为主流。

  (三)覆盖城乡的公共就业服务体系基本形成

  从80年代初期开始,为适应双向选择和劳动力流动的需要,各地相继建立了一些职业介绍机构。自十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体系以后,作为劳动力市场体系重要组成部分的职业介绍机构的建设也取得了长足的进展。特别是积极就业政策形成以后,政府进一步加强了劳动力市场科学化、规范化、现代化建设。目前,所有城市街道社区全部建立了劳动保障工作平台,70%以上的乡镇建立了劳动保障工作机构,全国已经基本形成市、区(县)、街道(乡镇)、社区四级公共就业服务网络,逐步实现了职业介绍、职业培训、就业指导和劳动保障事务代理等的“一条龙”服务。截止到2008年,全国各类职业介绍机构已发展到3.7万家。各级公共就业服务机构在实现劳动力资源有效配置、促进就业等方面发挥着越来越大的作用,为求职者提供就业指导、为企业发布招聘信息、为求职者介绍就业的数量逐年增加。2008年,为求职者提供就业指导3020万人次,接受登记求职5532万人次,介绍成功2764万人次。各级公共就业服务机构在组织职业培训、提高劳动者技能和就业能力方面也发挥着重要作用,已初步形成创业培训、就业培训、再就业培训、在职培训和农村劳动力转移培训的职业培训体系,建立了以技工学校为骨干,就业训练中心、企业培训机构以及民办培训机构为补充的职业培训网络。2008年末,全国共有技工学校3075所,全年面向社会开展培训400万人次;就业训练中心3019个,全年组织就业培训949万人次;民办职业培训机构20988个,全年组织就业培训1104万人次。

  新中国成立60年来,我国的劳动就业工作成就辉煌,以市场为导向的就业管理体制改革取得明显成效,具有中国特色的劳动力市场正在不断完善。作为一个拥有13亿人口的大国,我国将长期面临着较大的就业压力,妥善解决就业问题是一项长期的任务。今后10年,正是我国全面建设小康社会的重要时期,解决好广大人民群众关心的就业问题至关重要。党的十七大提出了实现社会就业更加充分的新要求,明确了实施扩大就业的发展战略,为今后一个时期的就业工作指明了方向。我们必须要始终坚持就业优先的发展战略,更加注重发挥市场在配置劳动力资源中的基础作用,进一步强化政府促进就业的责任,制定并完善各项就业政策,搞好就业服务,努力把就业这项民生事业做好,实现社会的长期稳定和国家的长治久安。

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